Renverser l'establishment

Trump et Johnson font face à un ennemi commun : des establishments autosatisfaits et coûteux. Il serait pourtant erroné de croire qu'ils partagent la même approche de la conduite des affaires publiques et des finances. Pour l'instant, toute l'attention se concentre en Grande-Bretagne sur le Brexit, mais sous les prédécesseurs de Johnson, les dépenses ont été de plus en plus dictées par les procédures plutôt que par les résultats. Le principal stratège de Johnson estime que l'inversion de cette tendance est la clé pour obtenir des résultats dans un Royaume-Uni post-Brexit, tout en équilibrant le budget et en réduisant les impôts.

Introduction

En apparence, les électorats américain et britannique ont un point commun : ils en ont assez de la présomption arrogante de l'establishment, qui prétend savoir mieux que le commun des mortels. Donald Trump l'a perçu et a remporté la présidence face à l'hostilité considérable de l'establishment, démocrate comme républicain, ainsi que de l'État profond, composé d'agents du renseignement et de bureaucrates qui n'ont de comptes à rendre à personne. L'année précédente, l'establishment de Westminster avait constaté que les gens ordinaires se rebellaient contre le droit qu'il s'était arrogé de gérer les affaires de l'électorat.

En Grande-Bretagne, s'il y a eu une erreur, c'est d'avoir organisé un référendum qui a produit la mauvaise réponse. C'est ainsi que l'establishment semble voir les choses. Aux États-Unis, au Royaume-Uni comme en Europe, une élite a émergé pour laquelle la démocratie est devenue une source d'irritation. Mais l'establishment connaît les règles et ne peut en contester la validité. Les électorats américain et britannique ont désormais adressé à leurs establishments un message désagréable : ils ont surestimé leur propre importance. Les bureaucrates ne représentent plus les intérêts du peuple. Tout simplement, l'establishment et ses bureaucrates ont rompu leur contrat avec leurs électeurs, s'éloignant de la raison première de leur existence. Le citoyen ordinaire en a assez d'être ignoré.

Il en résulte que l'establishment est contraint de lutter pour sa survie. Le président Trump mène ce combat au nom du peuple américain depuis près de deux ans. L'establishment britannique, lui, mène depuis trois ans un combat d'arrière-garde au sujet du Brexit. Aucun des deux n'a encore été vaincu. Aux États-Unis, des signes laissent entrevoir un arrangement, un compromis, qui permettrait à l'État de reprendre progressivement le contrôle. Au Royaume-Uni, la survie de Boris Johnson et de son nouveau gouvernement dépend de son refus de tout compromis dans la lutte contre les europhiles et les courtisans de l'establishment.

Le Brexit est un conflit que l'on n'est contraint de mener à son terme qu'aujourd'hui, après trois années pendant lesquelles un gouvernement favorable au maintien dans l'UE s'est efforcé de paraître respecter le résultat du référendum, tout en arrimant le Royaume-Uni à l'UE, potentiellement à perpétuité. L'électorat l'a compris et a menacé le Parti conservateur au pouvoir d'extinction. Conscient du danger, le groupe parlementaire du parti, de concert avec ses adhérents, a écarté Theresa May, jugée complice, et élu Boris Johnson pour sortir le pays de l'UE à la date reportée du 31 octobre.

Il n'est en aucun cas certain que Johnson réussisse. Les partisans du maintien combattent désormais son gouvernement devant les tribunaux, la Cour suprême devant statuer mardi prochain (17 septembre) sur la légalité de la prorogation du Parlement. Et il faut trouver un moyen de contourner la loi Benn-Burt, dernier acte des députés partisans du maintien.

Le comportement des partis d'opposition au Parlement a été peu édifiant. L'opinion voit un Parlement hors de contrôle sous la direction d'un président partisan. Il n'est donc pas surprenant que les sondages basculent davantage en faveur des conservateurs de Johnson et au détriment des autres partis, ce qui creuse encore le fossé entre le Parlement et le peuple que ses membres sont élus pour servir. Si le Parlement jouissait d'un quelconque respect public avant les événements récents, il l'a assurément perdu.

Les similitudes entre la position du président Trump, qui combat l'establishment fédéral, et celle de Boris Johnson, qui combat Westminster, donnent à de nombreux observateurs étrangers l'impression que Boris est une version britannique de « The Donald ». Trump exhorte les Britanniques à quitter l'UE et pense que Johnson est l'homme de la situation. Johnson se réjouit d'encourager le soutien de Trump à un accord commercial rapide après le Brexit. Les deux hommes s'entendent bien.

Mais ils ne sont pas taillés dans le même bois. Johnson a montré qu'il maîtrisait les questions commerciales en partisan du libre marché et qu'il mesurait les dégâts que peuvent causer les droits de douane, alors que Trump est un interventionniste. Et en matière de financement par le déficit, des éléments indiquent que Boris financera les dépenses promises en matière d'éducation, de maintien de l'ordre et de santé en réduisant la bureaucratie, plutôt qu'en comptant sur une relance par le déficit aujourd'hui pour générer des recettes fiscales demain. C'est là qu'intervient Dominic Cummings.

Cet article survole les récents développements de la lutte de la Grande-Bretagne pour se libérer de l'UE, en particulier en ce qui concerne le rôle de Cummings. En supposant, hypothèse considérable, que Johnson et Cummings parviennent à mettre en œuvre le Brexit le 31 octobre et que les conservateurs soient réélus lors d'élections générales prochaines, il examine également comment le gouvernement financera probablement ses projets de dépenses.

Cummings, l'opérateur de l'ombre sûr de lui

Dominic Cummings effraie une grande partie de l’establishment de Westminster, et pour cause : il est résolu à le détruire dans sa forme actuelle et à le remplacer par un système qui donne la priorité aux objectifs, en réduisant au minimum les interventions politiques et administratives non essentielles. Les ministres et les groupes de pression n’auront plus le droit de faire étalage de leur vertu. Sur les fonds alloués à un projet, au lieu de consacrer, selon le principe de Pareto, quatre-vingts pour cent au processus et vingt pour cent à l’objectif final, Cummings est déterminé à inverser cette proportion, jusqu’à dégager des fonds permettant des baisses d’impôts tout en conservant un budget équilibré.

Mais Cummings s’attache d’abord à réaliser le Brexit le 31 octobre, date à laquelle il aura dirigé la stratégie visant à soustraire la Grande-Bretagne aux réglementations et à la bureaucratie asphyxiantes issues de l’appartenance à l’UE, ce qui le libérera pour poursuivre son objectif ultime. Sur le Brexit, nous ne pouvons qu’observer l’évolution de la situation, car les observateurs extérieurs ne peuvent que deviner les prochaines initiatives du gouvernement et l’issue finale.

Pour mieux comprendre le rôle de Cummings en tant que conseiller spécial de Boris Johnson, ses ambitions, ses intentions et ses chances de succès, il est utile d’examiner son parcours personnel. Il est né à Durham, dans le nord-est de l’Angleterre, en 1971, de parents issus de la classe moyenne. Il a fréquenté la Durham School, un établissement privé de niveau moyen, puis l’Exeter College de l’université d’Oxford, où il a obtenu un First en histoire ancienne et moderne.

Robin Lane Fox, son tuteur en histoire ancienne, l’a décrit dans un récent portrait de la BBC comme « extrêmement conscient de ses propres capacités, et il avait toutes les raisons de l’être ». Lorsqu’on lui a demandé qui était le plus intelligent de Boris Johnson ou de Dominic Cummings, Lane Fox a répondu : « Dominic est de loin plus intelligent que Boris. Ils ne sont pas du tout dans la même catégorie ».

Lane Fox a aussi connu Johnson, qui a étudié à Oxford au Balliol College, où il est entré comme boursier Brackenbury pour suivre les Literae Humaniores, un cursus de quatre ans consacré aux lettres classiques grecques et latines. Mais Johnson, qui semble avoir manqué, étudiant, de la concentration de Cummings, n’a obtenu qu’un 2:1. Son intelligence ne doit cependant pas être mise en doute, et si l’on peut comprendre que Lane Fox ait sous-estimé Johnson en raison de son manque de rigueur intellectuelle, Cummings semble avoir été exceptionnel.

Son autre tuteur, en histoire moderne, était Norman Stone, décédé en juin. Stone était lui aussi un esprit remarquable et avait été, en son temps, conseiller de Margaret Thatcher. Stone et Thatcher partageaient une méfiance à l’égard des establishments britannique et européen. Celle de Stone reposait sur sa connaissance approfondie de l’histoire européenne, affinée au cours de ses études à l’université de Glasgow. L’association de Smith avec l’université de Glasgow a aussi dû influencer la pensée libérale de Stone. Adam Smith, fondateur de l’économie comme science humaine, y avait été nommé professeur de logique, puis, l’année suivante, professeur de philosophie morale.[i]

Stone était un homme qui allait droit au but et ne supportait ni la médiocrité, ni encore moins les imbéciles. C’était un Glaswégien fumeur invétéré, grand buveur et porté à la controverse, qui ne se serait pas fait aimer des « imbéciles dépourvus d’humour qui constituent le socle de la direction des universités et de la classe politique ». Pour illustrer son irrévérence et son esprit, il a formulé l’une des meilleures questions jamais posées à un tripos de Cambridge : « Le romantisme : masculin, féminin ou neutre ? »

À sa manière, Stone voulait aider Mme Thatcher à saper le système politique britannique vermoulu qui, en 1979, avait dérivé vers les récifs du socialisme. La révolution thatchérienne a sauvé la Grande-Bretagne en reléguant le Labour marxiste dans l’opposition, un peu comme le partenariat Johnson/Cummings cherche à le faire aujourd’hui.

Après le premier succès de Thatcher contre le socialisme, l’establishment s’est reconstitué sur des bases proto-capitalistes et l’a écartée en 1990. Malgré la brillance de Stone, son influence et son rôle de conseiller de Thatcher pour la politique étrangère sur l’Europe et de rédacteur de ses discours ont malheureusement été limités au regard des événements. Stone aurait constaté que, malgré toute sa médiocrité, l’establishment se reforme toujours. Mais un protégé plus sobre, plus concentré et plus impitoyable aurait peut-être de meilleures chances. Il semble que Stone ait rapidement reconnu l’intelligence de Cummings et qu’il ait été séduit par sa franchise et son sens du but. C’étaient deux génies dissidents partageant les mêmes idées.

Cummings a découvert Thucydide grâce à Fox Lane, et Bismarck grâce à Stone. Je vois un parallèle avec TE Lawrence, autre jeune homme d’il y a un siècle, solitaire, distant de ses contemporains mais doté d’une intelligence remarquable. Lawrence a, avec une détermination absolue, incité les tribus bédouines à se soulever contre les Turcs en Palestine, ce qui a conduit à la création d’États-nations au Moyen-Orient. Outre la capacité détachée de Lawrence à analyser et à diriger, Cummings semble posséder sa brillante détermination. Il identifie clairement un objectif et se montre impitoyable dans sa concentration et sa volonté de l’atteindre, tout comme Lawrence.

Le premier rôle sérieux de Cummings au gouvernement a été celui de conseiller spécial de Michael Gove, alors ministre de l’Éducation de David Cameron. Il a aidé Gove à faire adopter de nombreuses réformes majeures, et son point de vue sur l’importance, pour l’État, de réussir en matière d’éducation et sur les moyens d’y parvenir fait l’objet de son essai de 235 pages, Some thoughts on education and political priorities.[ii] Son ambition, hier comme aujourd’hui, est que la Grande-Bretagne devienne l’école du monde, à l’image de la description d’Athènes par Périclès comme l’école de la Grèce.

Dans son essai, Cummings décrit les acteurs de la politique et du pouvoir anglais comme dépourvus de pensée structurée et rigoureuse, bien plus soucieux de paraître du côté des pauvres et des moins doués que de relever le niveau. Les débats politiques étaient devenus à peine plus que des exercices d’exhibitionnisme moral.

Point essentiel, il ressort de son essai qu’il est convaincu que d’énormes économies peuvent être réalisées dans l’administration de l’éducation publique, suffisantes pour financer la réalisation des objectifs finaux et dégager encore des fonds à dépenser ailleurs ou à réduire la dépense globale. Il observe aussi que son approche ciblée permet de réaliser des économies dans tous les ministères de Whitehall. Il ressort clairement de son essai qu’il entend dégager les fonds nécessaires aux dépenses que le nouveau gouvernement Johnson propose en matière d’éducation, de police et de santé en réduisant les dépenses consacrées aux processus bureaucratiques et politiques non essentiels aux objectifs finaux.

Cela a déjà été tenté. Toutes les tentatives, et il y en a eu beaucoup au fil des ans, de faire un grand feu de joie des quangos ont échoué. [Quango est un acronyme de « quasi-autonomous non-government organisation », une entité indépendante de l’administration centrale créée par un ministère, qui apporte généralement peu de valeur et beaucoup de bureaucratie. On estime qu’il existe 742 quangos dépensant quelque 100 milliards de livres par an, bien que les estimations varient considérablement].

L’approche de Cummings pour éliminer ce gaspillage semble différente des tentatives précédentes. Il est le conseiller spécial principal d’un réseau de près d’une centaine de « spads » (fin 2018)[iii]. Il les façonne en une force unifiée, distincte à la fois du gouvernement et de la fonction publique, et responsable directement devant lui ainsi que devant leurs ministres respectifs. Cela garantit que les ministres seront conseillés conformément à la politique de Cummings, qui consiste à réduire le gaspillage et à accroître l’efficacité de la prise de décision en se concentrant sur les objectifs, et non sur le processus.

En pratique, les conseils que les fonctionnaires de leur ministère continueront de donner aux ministres devront se conformer à la politique de Cummings. Il s’agit ni plus ni moins d’une tentative soigneusement planifiée de reprendre le contrôle à un establishment politique en perdition afin de rendre le gouvernement plus efficace et plus objectif dans ses buts. Toutefois, la tâche initiale est de réaliser le Brexit le 31 octobre, et nous voyons déjà les conséquences de l’approche de Cummings.

Cummings ne transige pas dans la poursuite de ses objectifs. Il a fait retirer la discipline de vote aux conservateurs partisans du maintien dans l’UE qui conspiraient au sein du groupe parlementaire, de manière brutale et publique. Tout conseiller spécial qui ne lui est pas entièrement acquis est traité avec la même brutalité : l’un d’eux, au Trésor, soupçonné d’avoir fait des fuites, a été renvoyé sur-le-champ par ses soins et escorté hors de Downing Street par un policier armé. Whitehall n’a, de mémoire d’homme, jamais connu un tel degré de dureté, de concentration et de détermination. Et il est le véritable chef de cabinet de Boris Johnson.

La relation avec Boris s’est forgée lorsqu’ils ont travaillé ensemble sur la campagne du référendum sur le Brexit, où Boris était le visage public et Cummings l’opérateur. Cela convenait à Boris, excellent dans l’art de déléguer, qui était heureux de laisser Cummings diriger l’ensemble en son nom et en celui de ses collègues politiques. C’est une relation qui perdure entre deux hommes partageant le même goût des lettres classiques. Les autres nominations de Boris, notamment Gove, Javid, Rees-Mogg et Raab, forment un cabinet intellectuellement capable et favorable à l’économie de marché. En rétablissant la discipline au sein du cabinet, Johnson a fait en sorte que les ministres soient en phase avec les plans de Cummings visant à ramener les coûts de fonctionnement de l’État au niveau le plus bas possible. Mais leur première tâche, réaliser le Brexit, est toujours en jeu. Avec Cummings et Boris œuvrant à un plan orienté vers un objectif clair, ils ont de bonnes chances de l’emporter sur les partisans du maintien, qui, au-delà de leur capacité de perturbation, sont incapables de formuler une stratégie réalisable. Mais pour le moment, nous ne savons pas comment les choses se dérouleront et ne pouvons que spéculer.

L’avenir de la Grande-Bretagne sous un gouvernement réformateur

Faute de majorité aux Communes et face à une Chambre des Lords hostile, il peut sembler prématuré d’envisager comment un gouvernement Johnson transformera le paysage politique. Pourtant, une grande part de l’incertitude actuelle se dissipera lorsqu’un Brexit sans compromis sera enfin réalisé, et l’alliance formée à la hâte sur les bancs de l’opposition devrait alors s’effondrer. Cela suppose que le gouvernement trouve un moyen de neutraliser la loi Benn-Burt, qui l’oblige à obtenir l’approbation des députés, soit pour un accord de retrait, soit pour une sortie sans accord de retrait. Si, à la fin du 19 octobre, ni l’un ni l’autre n’a été obtenu, le Premier ministre doit alors avoir demandé un report de la date du Brexit jusqu’au 31 janvier 2020 au moins. Mais à supposer qu’un moyen de contourner cet obstacle soit trouvé, la coalition informelle des partis d’opposition n’aura plus de raison d’être contraignante. Les nationalistes écossais et les libéraux se réjouiront alors à l’idée de prendre des sièges aux travaillistes et soutiendront la tenue d’élections générales.

Après ces élections, et à supposer que M. Johnson obtienne une majorité de travail, toute la politique vaine et ostentatoire de vertu à laquelle se sont livrés les ministres ayant servi sous Mme May, ainsi que leurs services, sera reléguée aux bancs de l’opposition, puisque M. Cummings et son groupe de conseillers spéciaux l’écarteront de la prise de décision ministérielle. Bien que les chiffres globaux traduisent une hausse des dépenses au point de prestation dans tous les ministères, celles-ci devraient être suffisamment financées par la suppression des procédures inutiles. Du moins, tel est le plan.

C’est pourquoi M. Johnson n’est pas sur la même longueur d’onde que M. Trump, du moins en ce qui concerne la conduite des affaires publiques, et il est fort probable que son chancelier de l’Échiquier pourra présenter un budget équilibré (toutes choses égales par ailleurs), alors que M. Trump accroît délibérément les dépenses non financées afin d’entretenir l’illusion de la prospérité américaine.

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