Planification post-Brexit

Le Brexit sera achevé d’ici la fin du mois prochain, date à laquelle débuteront les négociations commerciales avec l’UE. Fait important, la position de négociation de la Grande-Bretagne s’est considérablement renforcée, et le nouveau gouvernement n’hésite pas à en tirer parti.

Ce gouvernement conservateur a une vision politique et économique plus claire que tout ce que la Grande-Bretagne a connu depuis longtemps. À l’insu du public, non seulement l’establishment qui a fait obstacle au Brexit sera mis à l’écart, mais un cabinet post-Brexit allégé, s’appuyant sur un réseau de conseillers spéciaux dirigé par Dominic Cummings, va révolutionner l’administration centrale, en réduisant la bureaucratie et en recentrant les ressources sur les objectifs de service public plutôt que de les gaspiller dans les procédures.

Mais il existe une dichotomie. Si le gouvernement comme les nouveaux députés penchent en faveur du libre marché, Cummings et Johnson accentueront l’intervention de l’État afin d’assurer leur avantage électoral pour l’avenir et de garantir un résultat planifié dans un monde qui, au cours des décennies suivantes, sera dominé par de nouvelles grandes économies asiatiques.

Deux facteurs imprévisibles pourraient faire trébucher le nouveau gouvernement. Dans les mois à venir, une crise mondiale du crédit et du système financier surviendra presque certainement, avec des conséquences profondes sur les négociations commerciales. Et, pour autant que nous puissions en juger, si ce gouvernement est incontestablement favorable à un État réduit et au libre-échange, rien n’indique qu’il comprenne une théorie cohérente de la monnaie et du crédit.

Analyse rétrospective

Boris Johnson et les conservateurs ont remporté les élections générales avec une très belle majorité. À vrai dire, les partis d'opposition avaient peu de chances face aux stratèges tories, qui ont gardé la maîtrise du récit malgré des médias hostiles. Au cœur de cette machine bien huilée se trouvait Dominic Cummings, l'architecte du vote en faveur du Brexit, qui a remporté le référendum de 2016 contre tous les pronostics. C'est Cummings qui a fait en sorte que les conservateurs partisans du maintien dans l'UE se sacrifient : en leur retirant l'étiquette du parti, il a réduit les rangs conservateurs, qui paraissaient alors suffisamment vulnérables pour que les partis d'opposition renoncent à l'exigence d'une supermajorité et votent en faveur d'élections générales.

Cela sortait tout droit du manuel de Sun Tzu : « Tous les hommes voient les tactiques par lesquelles je conquiers, mais nul ne voit la stratégie dont naît la victoire. » La manière dont les partisans du maintien ont été écartés a été à la fois brutale et publique. Le 3 septembre, quinze d'entre eux se sont rendus à une réunion à Downing Street, manifestement convaincus, alors que Johnson ne disposait que d'une voix de majorité au Parlement, d'être en très bonne position pour négocier soit un second référendum, soit un Brexit de pure forme. Les congédiant, Cummings s'est montré direct jusqu'à la grossièreté : « Je ne sais pas qui vous êtes. » Et ils sont repartis les mains vides.

Les observateurs de l'époque y ont vu un geste suicidaire, mais Cummings semble avoir su ce qu'il faisait. Les rebelles, malchanceux, n'avaient d'autre plan cohérent que la menace, et leur bluff a été déjoué. Il valait mieux, semble avoir conclu Cummings, purger le groupe parlementaire de ses rebelles récidivistes plutôt que de rester à leur merci.

On a beaucoup écrit ces derniers jours sur la manière dont la victoire électorale a été obtenue : sur les groupes de discussion, sur l'écoute des électeurs travaillistes, sur le slogan « Get Brexit Done ». Mais Cummings, en digne héritier de Sun Tzu, a aussi encouragé les travaillistes à se pendre eux-mêmes. Les conservateurs ont d'abord abordé la première préoccupation des gens ordinaires, la lutte contre la criminalité. Puis est venu le NHS, avec davantage d'infirmières et d'hôpitaux. Il s'agissait d'un piège soigneusement tendu, destiné à amener les marxistes du Labour à surenchérir sur les dépenses des conservateurs jusqu'à des niveaux manifestement ridicules. Une fois cette voie empruntée, ils ont ajouté la nationalisation de l'eau, des trains et du haut débit. Chacun a alors compris que les promesses du Labour n'étaient pas seulement une plaisanterie, mais un véritable danger. Les promesses des conservateurs, elles, étaient tout juste réalisables, d'autant qu'ils étaient prêts à sacrifier une promesse antérieure de baisse de l'impôt sur les sociétés.

Et maintenant ?

De toute évidence, la Grande-Bretagne quittera l'UE le 31 janvier prochain au plus tard. Toute l'année 2020 devrait ensuite être consacrée aux négociations commerciales avec l'UE, dont le délai ne sera pas prolongé. La première négociation notable de l'après-Brexit portera sur les politiques de pêche et sur le droit d'accès des navires de pêche de l'UE aux eaux britanniques, qui doit être convenu avant le 1er juillet pour être mis en œuvre après la période de transition.[i]

L'espoir exprimé au départ par les figures de l'establishment, à Westminster comme à Bruxelles, était qu'avec une majorité écrasante, les conservateurs adouciraient leurs exigences sur le Brexit, car ils ne seraient plus tributaires de l'ERG, une alliance de partisans du libre marché au sein du groupe parlementaire conservateur. Dans ce cas, estimait-on, les exigences britanniques d'un retour à une souveraineté totale sur les eaux de pêche britanniques pourraient faire l'objet d'un compromis dans le cadre de négociations plus larges. C'est ce qui se passe toujours à Bruxelles, et l'establishment des deux côtés suppose que les Britanniques continueront de jouer ce jeu. Mais les partisans du maintien n'ont pas été attentifs : la manière dont les rebelles conservateurs ont été traités est la nouvelle philosophie de négociation.

Loin de saisir l'occasion d'une large majorité conservateur pour assouplir leur position dans les négociations, tous les indices (pour ceux qui prennent la peine de regarder au lieu de se contenter de supposer) montrent que les Britanniques adopteront une position de négociation plus ferme. Si l'UE tente d'exercer un chantage sur le Royaume-Uni au sujet de la pêche – la France étant un instigateur évident en raison de son puissant lobby de la pêche, et l'Espagne au sujet de Gibraltar, qui n'a rien à voir avec la pêche –, les Britanniques seront prêts à quitter la table des négociations, car la Déclaration politique aura alors été violée, non par les Britanniques, mais par l'UE.

En vérité, le rapport de force dans la négociation a nettement basculé de l'UE vers la Grande-Bretagne. Bruxelles aura affaire à une nouvelle administration antisystème, peu encline à la bienveillance envers l'administration bureaucratique de Bruxelles et déterminée à en libérer le Royaume-Uni autant que possible. Les Britanniques sont désormais concentrés sur leur objectif, et stratégiquement habiles à la manière de Sun Tzu.

Dominic Cummings possède une intelligence exceptionnelle. Son directeur d'études en histoire ancienne à Oxford, Robin Lane Fox, le jugeait d'une tout autre envergure que Boris Johnson. Mais Johnson n'est pas non plus un novice, et, forts de leur formation commune en lettres classiques, les deux hommes travaillent bien ensemble. Parmi les autres esprits remarquables figurent Jacob Rees-Mogg, Sajid Javid, Michael Gove, Dominic Raab et Priti Patel. Collectivement, les figures de proue du cabinet Johnson dominent intellectuellement de la tête et des épaules tous les cabinets que l'on a vus depuis longtemps.

L'ERG, dont les membres sont issus du vivier des députés conservateurs qui privilégient une approche de libre marché plutôt que l'interventionnisme étatique, a bénéficié d'un afflux important de membres parmi les nouveaux élus. Un net virage vers un conservatisme de libre marché, fidèle à l'idée de « one nation », a eu lieu. Un establishment arrogant ne le comprend guère et ne le souhaite pas. Dans les couloirs de Westminster, les figures de l'establishment auront désormais une inquiétude supplémentaire : la menace pesant sur leur pouvoir bureaucratique, voire sur leur emploi. Elles sont habituées à un Downing Street dont l'horizon temporel ne dépasse jamais quelques jours. Il planifiera désormais activement l'avenir.

Les nouvelles philosophies politiques et économiques

Les principaux membres du nouveau cabinet sont, par conviction, des partisans du libre-échange. Leur politique privilégie une moindre intervention de l’État et une fiscalité plus légère, afin de stimuler l’ambition entrepreneuriale et d’encourager la création de richesse. Un État plus réduit, axé sur les résultats, pèsera moins sur la société productive et donnera aussi les moyens d’offrir les meilleurs services publics au meilleur coût. Nous avons déjà entendu des intentions similaires de la part de conservateurs récemment arrivés au pouvoir, mais cette fois la détermination à les concrétiser est plus forte et, avec Cummings à la tête des conseillers spéciaux (« Spads »), elles ont peut-être plus de chances d’aboutir.

Si nous ne pouvons que deviner dans quelle mesure il comprend réellement les avantages des marchés libres par rapport au socialisme, Boris a laissé entendre qu’il connaît quelque peu les enjeux économiques en cause. Dans un article du Daily Telegraph daté du 15 septembre 2017, il a cité le sophisme de la vitre cassée de Bastiat, que seul un authentique partisan du libre-échange, ayant abandonné l’interventionnisme keynésien, peut comprendre[ii]. Tout aussi encourageante fut sa remarque lors d’une réception privée en juin 2018, lorsqu’il a lancé « F… business », propos visant les lobbyistes du monde des affaires, autrement dits les adeptes du capitalisme de connivence, qui cherchent à obtenir un traitement préférentiel au détriment de tous les autres.

Ces espoirs sont généralement enterrés par la réalité de l’exercice du pouvoir. Mais il y a quelque raison d’espérer qu’au cours de cette législature et de la suivante, le Royaume-Uni libérera progressivement son économie d’une intervention publique excessive. Tout en défendant le secteur privé, Cummings adopte une approche managériale. D’après ses écrits, nous savons qu’il croit à l’usage du pouvoir d’influence (« soft power ») pour améliorer les perspectives d’une nation. Il cite Thucydide, qui décrivait Athènes comme l’école de la Grèce, à propos de son ambition de faire de la Grande-Bretagne l’école du monde. Autrement dit, la Grande-Bretagne devra encourager et développer les plus hauts niveaux d’éducation, de savoir-faire technologique et d’opportunités entrepreneuriales si elle veut progresser en tant que nation face aux puissances de demain, telles que la Chine et l’Inde.

Ayant saisi les rênes du gouvernement, Cummings entend financer ses objectifs en réduisant drastiquement la bureaucratie et en centralisant le pouvoir politique entre les mains de quelques acteurs clés. D’où son intention de réduire sensiblement le cabinet, qui compte actuellement trente-trois membres.

Ce qui semble absent, ne serait-ce que parce que le sujet n’a pas encore été abordé, c’est une compréhension de la monnaie et des relations entre les budgets, les balances commerciales, les épargnants et le cycle du crédit. En général, les responsables politiques délèguent les questions monétaires à la banque centrale. Ce gouvernement ne fera pas exception. Or le gouverneur actuel de la Banque d’Angleterre doit partir à la retraite fin janvier, une date qui pourrait être décalée puisqu’elle coïncide désormais avec le Brexit. On peut être certain que la qualification requise sera d’être un candidat acceptable pour le monde des banques centrales ; en d’autres termes, un autre inflationniste.

Sajid Javid, chancelier de l’Échiquier, affirme qu’il entend emprunter pour financer les dépenses d’infrastructure tout en maintenant un contrôle strict des dépenses courantes. Tous les ministres des Finances entrants disent à peu près la même chose, ce qui trahit une approche keynésienne de la relation entre l’État et l’économie au sens large. Outre qu’elle ignore la parabole de la vitre cassée de Bastiat, toute hausse de l’emprunt public qui n’est pas compensée par un accroissement de l’épargne des épargnants est inflationniste. Si Javid croit réellement pouvoir séparer les dépenses courantes des dépenses d’investissement, et ainsi suivre une politique de monnaie saine, il ne comprend pas l’économie à son niveau le plus élémentaire. Nul doute que Cummings écarterait cette objection, au motif que l’investissement dans les infrastructures, en particulier dans les circonscriptions du nord, est nécessaire pour faire passer pleinement les électeurs de ces régions du Labour aux conservateurs et s’assurer le pouvoir pour toute la décennie. Et, avec le temps, il serait couvert par les fonds dégagés grâce à une administration plus efficace.

L’establishment s’apprête à connaître un bouleversement considérable

Pour comprendre plus en détail ce que l’administration Johnson prévoit de faire, il convient de prendre du recul. Tout au long de l’année 2019, Boris Johnson, Jacob Rees-Mogg et quelques autres préparaient activement l’éviction de Mme May et son remplacement par Boris. À ses débuts, ce projet bénéficiait de peu de soutien au sein du groupe parlementaire, bien que Boris fût extrêmement populaire auprès de la base conservatrice. Mais lorsque Mme May a été contrainte de reporter le Brexit après les élections européennes de mai, Nigel Farage a tout emporté lors de ce scrutin avec son Brexit Party, et il est apparu clairement que les conservateurs, sans engagement ferme en faveur du Brexit, seraient balayés à Westminster. Mme May a dû démissionner, la campagne de Johnson a pris de l’ampleur, et il est devenu Premier ministre en juillet.

Trois jours avant de devenir Premier ministre, Johnson a invité Dominic Cummings et son équipe d’origine de Vote Leave à travailler de nouveau avec lui pour mener à bien le Brexit.[iii] Cummings a été nommé conseiller spécial (Spad) du Premier ministre et il est aujourd’hui le Spad en chef, dirigeant l’ensemble des Spads ministériels de l’administration. Comme l’a formulé un ancien haut fonctionnaire : « M. Cummings a indiqué à tous les Spads de Whitehall qu’il était désormais, dans les faits, leur supérieur hiérarchique, et non plus leurs secrétaires d’État. »[iv] Il n’est pas exagéré d’affirmer que Cummings exerce désormais plus de contrôle sur la fonction publique permanente que n’importe quel secrétaire permanent, ainsi qu’un degré élevé de contrôle sur les responsables politiques élus nommés ministres.

Avec le soutien de Johnson, Cummings projette une réforme radicale de l’establishment. Lors d’une conférence donnée à l’Institute for Public Policy Research en 2014, il a indiqué que sa liste de souhaits comprendrait des modifications de règles permettant que les ministres siégeant à la Chambre des Lords puissent être interrogés à la Chambre des communes. Il estimait que le Cabinet devrait être réduit d’une trentaine de ministres à six ou sept. Lorsqu’il était Spad de Michael Gove à l’Éducation, il voulait faire adopter des réformes afin que moins d’argent soit consacré aux procédures et davantage aux objectifs, mais il ne disposait pas du pouvoir nécessaire pour une réforme d’ensemble. Il a veillé, autant qu’il le pouvait, à ce que les dépenses servent à améliorer le système éducatif plutôt qu’à satisfaire les lubies ministérielles, dont Gove, à son crédit, était généralement exempt. Le succès stratégique de Cummings à l’Éducation doit désormais être étendu à tous les départements ministériels, et les économies réalisées devraient être considérables, suffisantes pour atteindre les objectifs de dépenses et permettre, le moment venu, des baisses d’impôts.

Le problème de la fonction publique tient à ce qu’elle est devenue excessivement bureaucratique durant les années Blair. Le gouvernement de Tony Blair a versé des sommes considérables à des cabinets de conseil en gestion pour recommander et mettre en œuvre des améliorations. Malheureusement, la rémunération des consultants a fini par dépendre de la durée de leurs missions, durée qui s’est allongée avec l’introduction de contrôles et de contrepoids détaillés et lourds en procédures sur chaque aspect des dépenses publiques. Cela s’est étendu aux contrats confiés au secteur privé, imposant une bureaucratie considérable à des projets tels que HS2 (la ligne ferroviaire à grande vitesse reliant Londres au nord du pays) qui, avant même qu’un seul rail ait été posé, doit déjà dépasser sensiblement son budget. Une tâche simple, qui devrait coûter quelques centaines de livres, en coûte des milliers.

Comme Cummings l’a exprimé dans son discours au Progressive Policy Think Tank en novembre 2014, la politique de l’emploi dans la fonction publique encourage l’échec.[v] Il y a très peu d’incitation à réduire la réglementation, et aucune à réaliser des économies, car le Trésor s’intéresse avant tout au pouvoir sur le système. Cummings affirme que les fonctionnaires sont trop bien payés pour ce qu’ils sont censés faire, qu’ils s’intéressent aux procédures et à l’extension de leur périmètre, et qu’ils ne sont jamais tenus responsables des dysfonctionnements, qui surviennent pourtant plus souvent qu’à leur tour.

Si Cummings parvient à ses fins (et il est l’acteur le plus puissant de la nouvelle administration), la fonction publique connaîtra des changements substantiels, entraînant moins de gaspillage bureaucratique et une meilleure prise de décision. Le pouvoir tentaculaire du Trésor sera brisé. Après le Brexit, on peut aussi s’attendre à un cabinet radicalement allégé, offrant un contrôle accru au centre du gouvernement, tandis que, parallèlement, le pouvoir sera probablement décentralisé de l’establishment de Westminster vers les régions. Une réforme électorale suivra, avec une réduction prévue du nombre de sièges à Westminster de 650 à 600, favorable aux conservateurs, et l’abrogation de la loi sur les parlements à durée déterminée (Fixed Term Parliament Act). Une réforme de la Chambre des Lords, notamment au vu de ses manœuvres de blocage du Brexit, semble également susceptible de figurer à l’ordre du jour.

L’establishment a perdu et sera lourdement sanctionné. L’influence et le coût de la bureaucratie seront réduits, et les sommes ainsi libérées seront réparties entre les objectifs finaux (police, infirmiers, hôpitaux, etc.) et des baisses d’impôts. L’objectif est d’inverser le rapport de Pareto, soit 80 % consacrés aux procédures et 20 % aux objectifs finaux. Si cela peut être réalisé, les perspectives de la Grande-Bretagne s’amélioreront considérablement par rapport aux autres nations de l’UE, entravées par leur bureaucratie.

Politique d’investissement public

Bien que les ministres les plus influents soient des partisans convaincus du libre-échange, les projets d’intervention du gouvernement accroîtront son rôle dans l’économie. Le parallèle le plus proche est sans doute la Chine, où le gouvernement offre aux particuliers et à leurs entreprises le cadre de plans quinquennaux dans lequel se développer. Au lieu de plans quinquennaux, le gouvernement s’en remet à un cycle électoral de cinq ans, sans aucune certitude de continuité. La première priorité sera de doter le Nord d’infrastructures et de pôles de l’administration régionale, avec une attention particulière pour les circonscriptions récemment conquises, afin d’en garantir la fidélité future.

Les transports, un meilleur accès au haut débit et une meilleure couverture mobile figurent à l’ordre du jour. Le soutien de l’État à la recherche permettra de décentraliser des pôles technologiques en dehors du triangle Londres-Oxford-Cambridge, en renforçant les universités du Nord. Cummings est connu pour être favorable à une copie de l’Advanced Projects Research Agency américaine, conçue pour développer des technologies militaires, avec un équivalent britannique poursuivant un objectif commercial plus large.

Johnson défend également avec ardeur les ports francs, où les marchandises peuvent entrer et sortir sans droits de douane. Par ailleurs, les entreprises installées dans une zone de port franc désignée bénéficient d’importations exonérées de droits et d’un effet de grappe, grâce à l’attraction d’autres entreprises. Les ports francs, qui peuvent inclure des aéroports, constituent un moyen simple de cibler le développement local.

Une crise du crédit est attendue pendant les négociations commerciales

Si les projets de Johnson et de Cummings sont très prometteurs, un autre facteur exogène risque de les menacer. Le cycle mondial du crédit semble sur le point de se retourner, et avec lui viendra une crise systémique.

Certains signes, par exemple la crise du marché des pensions livrées à New York et les difficultés croissantes des banques de la zone euro, indiquent que la crise du crédit périodique qui suit toujours une période d’expansion du crédit est imminente. Si elle éclate avant le 31 janvier, le gouvernement subira sans aucun doute des pressions pour suspendre le Brexit. La Banque d’Angleterre en particulier, ainsi que les fonctionnaires du Trésor, tenteront presque certainement de convaincre le gouvernement de prolonger la période de mise en œuvre, voire d’annuler le Brexit, mais avec Johnson et Cummings aux commandes, un report du Brexit est peu probable. Cependant, la Grande-Bretagne pourrait encore être confrontée à des obligations contractuelles envers l’UE en cas de crise bancaire dans l’UE pendant la période de négociation qui suivra le Brexit. Il ne fait guère de doute que ce serait un énorme désordre, susceptible de compromettre le programme de dépenses publiques prévu.

La recherche des responsables commencera alors. La Grande-Bretagne ayant établi qu’on peut, après tout, quitter l’Hotel California, la cohésion politique qui lie les États membres de l’UE sera presque certainement défaite par la réalité économique. On pourrait raisonnablement s’attendre à ce que l’aggravation des difficultés encourage une politique plus réaliste de l’UE à l’égard du Brexit et des négociations commerciales. Mais le rapport entre les grands mandarins de l’UE et la réalité est à peine tangentiel, il serait donc prudent de s’attendre à une rupture des discussions dans ces circonstances.

Par conséquent, si une crise mondiale ou européenne du crédit et du système financier survenait, un Brexit dit « sans accord » deviendrait plus probable. Cela ne devrait guère inquiéter le nouveau gouvernement conservateur, qui est de toute façon favorable au libre-échange. C’est simplement de la bonne politique que d’avoir quelqu’un d’autre à blâmer.

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