Enfin, des signes laissent penser que les négociateurs de l’UE prennent conscience de l’inutilité de vouloir contraindre le Royaume-Uni à accepter un règlement de divorce avant de parler du commerce. Il subsiste toutefois des vestiges d’espoir que la Grande-Bretagne ne quitte finalement pas l’UE. Donald Tusk, l’actuel président du Conseil européen, a indiqué cette semaine encore que c’était toujours une option, mais ces espoirs relèvent de la pensée magique.
Il a fallu des menaces à peine voilées du Royaume-Uni de partir sans accord, à moins que de véritables négociations commerciales ne s’ouvrent d’ici le mois prochain. On peut être certain que le message a été transmis avec plus de force aux dirigeants de l’UE en privé, comme à la table des négociations, qu’on ne l’admet en public. Le problème de l’UE est que Bruxelles a désespérément besoin de la contribution nette annuelle de la Grande-Bretagne, de 8 Md€, qui représente presque la totalité du coût annuel de fonctionnement de l’appareil bruxellois. Le Brexit est un véritable désastre pour les finances de l’UE, qui a un besoin pressant de l’argent britannique. Les négociations côté UE ont donc été gelées et n’ont pu aborder le sujet du commerce. Impasse. Un jeu de la poule mouillée, que perdra le premier qui paniquera.
Les négociateurs britanniques se sont délibérément présentés comme prêts à coopérer. Ils ont insisté sur le fait que la Grande-Bretagne honorerait ses obligations légales, mais que celles-ci doivent être détaillées et justifiées. Cela n’inclura pas le financement du budget plus large de l’UE, à hauteur de 238 Md€ d’engagements contractés mais non payés, qui constitue le fondement de la réclamation de Bruxelles envers le Royaume-Uni. Cela ne financera pas non plus le déficit budgétaire propre de Bruxelles, où iraient très probablement en premier lieu les sommes versées.
Bruxelles a imprudemment omis de prévoir des plans de secours pour ses finances. À Florence, Theresa May a proposé une période de transition de deux ans, destinée à atténuer le problème d'insolvabilité de Bruxelles. Les Britanniques n'ont fait aucune mention d'un règlement du divorce à Florence, car les conseils juridiques du Royaume-Uni indiquent qu'une telle demande n'a aucun fondement. Mme May pourrait donner suite à une offre de période de transition, mais un règlement dépourvu de base juridique est hors de question.
La position de négociation de l'UE traduit la conviction que le Royaume-Uni se trouve considérablement plus mal en point sans accord commercial. Il semble que l'équipe de l'UE n'ait toujours pas compris le message de Florence ; les États membres de l'UE voient donc maintenant le Royaume-Uni montrer qu'il est prêt à renoncer à un accord commercial et à s'en remettre aux règles de l'OMC. Des plans de secours sont désormais discutés ouvertement au Royaume-Uni, et même en cours d'élaboration. L'effet sur 58 secteurs d'activité différents est évalué, non pas selon les termes fixés par les partisans du maintien dans l'UE, mais de façon plus constructive, au regard de la situation réelle. Ces évaluations seront probablement publiées en temps utile, à un moment déterminé par les négociations. Les lobbyistes risquent d'être écartés au profit de messages plus positifs.
Cette semaine seulement, il est apparu que des producteurs laitiers en difficulté trouvent de nouveaux débouchés à l'exportation pour le lait frais au Qatar et en Chine. Selon un agriculteur interrogé par la BBC, les Chinois lui ont dit qu'il est bien plus facile de négocier des échanges commerciaux avec un seul pays qu'avec vingt-sept. Tandis que ce changement subtil d'accent se produit, la stratégie britannique consiste à continuer d'insister sur le tort que l'UE se causerait à elle-même sans libre-échange avec le Royaume-Uni après le Brexit, et sur le fait que celui-ci continuera de travailler de manière constructive pour éviter ce résultat. Il est probable que, l'an prochain, suivra un flux régulier d'accords commerciaux avec d'autres pays, provisoirement convenus et prêts à être signés.
Le succès de la stratégie britannique a atténué les critiques des partisans du maintien à Westminster. Cela est manifeste lors des débats parlementaires, où la Chambre écoute David Davis et peine à critiquer son approche sans paraître déraisonnable. Sir Kier Starmer, ministre du Cabinet fantôme travailliste chargé de la sortie de l'UE, a une tâche particulièrement difficile à la tête de l'opposition.
Cela doit être exaspérant pour les europhiles convaincus, dont la vision de l'avenir du Royaume-Uni en Europe a été contrariée. Cette semaine, une délégation transpartisane composée des fervents partisans du maintien Nick Clegg, Ken Clarke et Lord Adonis, issus respectivement des libéraux-démocrates, des conservateurs et des travaillistes, s'est rendue à Bruxelles pour rencontrer les négociateurs de l'UE. On leur aura certainement parlé du tort que le Royaume-Uni cause à l'Europe en la quittant. Mais cet argument est difficile à défendre à Westminster, où la réplique évidente est que ces fervents partisans du maintien se soucient davantage de l'UE que du Royaume-Uni.
Les négociateurs britanniques ont judicieusement minimisé en public le tort causé aux finances de l'UE. Ils ont pris soin de ne pas réagir aux provocations de l'autre camp. Ils gardent leur sang-froid dans ce jeu de la poule mouillée. Les mondains de Westminster ont critiqué les élections bâclées de Mme May et la faiblesse de sa position de Première ministre, et ont tenté sans succès de semer la discorde entre les partisans du maintien et les partisans du Brexit au sein du Cabinet. Ce dont nous avons été témoins jusqu'ici est une gestion assez réussie des attentes du public, qui se poursuivra jusqu'à ce que l'opinion britannique comprenne qu'une absence d'accord est un résultat acceptable.
Où allons-nous à partir d'ici ?
Les problèmes de l'UE ont été amplifiés par les récentes élections allemandes, qui ont réduit l'autorité d'Angela Merkel. Tout le monde avait supposé que l'Allemagne compenserait une large part de la perte de recettes consécutive au départ du Royaume-Uni, mais cela est désormais incertain. À son tour, une hausse de la contribution française pourrait être limitée si l'Allemagne hésite.
La réduction des coûts n'est pas non plus un exercice familier pour l'UE. Il paraît donc probable que la contribution du Royaume-Uni aux dépenses de Bruxelles devra être compensée par les 27 autres membres, de même que la part du Royaume-Uni dans les engagements de dépenses de l'UE, d'un montant de 238 milliards d'euros, dans les États membres, qui étaient supposés être honorés avant le référendum sur le Brexit.
Toutefois, ce n'est plus le problème du Royaume-Uni.
La solidité de la position britannique devrait encourager ses négociateurs à faire preuve de patience, en s'appuyant sur des signaux et en évitant les ultimatums. L'un de ces signaux pourrait bien être le report de la troisième lecture du projet de loi sur le retrait de l'UE. La troisième lecture d'un projet de loi est le débat sur ses détails avant son adoption définitive, et plus de 300 amendements ont été déposés à ce jour sur celui-ci.
Ce projet de loi poursuit deux grands objectifs : le premier est de remplacer la législation de l'UE, afin que les consommateurs et les entreprises britanniques continuent d'être soumis aux réglementations européennes existantes après le Brexit ; le second est de signaler à l'UE que les normes de commerce et de fabrication seront maintenues au niveau des normes de l'UE. Il ne devrait donc exister aucun obstacle pratique au libre-échange avec l'UE. Le report de la troisième lecture sera probablement présenté à la table des négociations comme offrant au Royaume-Uni la possibilité de modifier le projet de loi dans sa forme actuelle, en cas d'absence d'accord, afin de donner aux fabricants britanniques un avantage concurrentiel sur les marchés mondiaux. Après tout, le respect des réglementations des pays étrangers relève de l'affaire des exportateurs, non des gouvernements.
Dans ce jeu du chicken, il est peu probable que les Britanniques cèdent, et les tensions vont donc s’accroître. Tandis que Bruxelles contemple le gouffre de l’insolvabilité, les Britanniques attendent que lui soit présentée la facture détaillée de ses prétendues obligations. Il n’y en a pas, et elle ne le sera donc pas. Bruxelles est susceptible, par frustration, d’intensifier la guerre des mots, tandis que les Britanniques restent calmes et optimistes. Et plus ce processus se prolongera, plus Bruxelles se ridiculisera aux yeux des électeurs britanniques, et le soutien du public à un Brexit sans concession pourrait devenir quasi total.
Ce soutien ne se limitera pas aux électeurs, mais s’étendra aussi aux entreprises. Les industriels établis sur le continent, qui disposent de marchés britanniques lucratifs et de chaînes d’approvisionnement au Royaume-Uni, presseront leurs gouvernements et Bruxelles de conclure un accord sans droits de douane. La City de Londres change déjà de point de vue. L’activité bancaire restera à Londres. Pour distribuer des investissements dans l’UE, on crée une filiale basée dans l’UE, à Dublin ou au Luxembourg. Quant aux menaces de l’UE de déplacer hors de Londres la compensation des opérations en euros, elles resteront probablement de simples menaces, car ce sont les utilisateurs du marché, et non les gouvernements, qui décident de ces questions.
La City a déjà vu tout cela. Les partisans du maintien dans l’UE au sein de la City, qui annoncent des lendemains sombres après le Brexit, sont les mêmes qui soutenaient que la Grande-Bretagne devait adopter l’euro, sous peine de voir toute l’activité européenne migrer vers Francfort et Paris. Cela ne s’est pas produit, et ne se produira pas davantage aujourd’hui. Au contraire, toutes les grandes banques de la zone euro ont renforcé leur présence à Londres. L’essentiel du bruit fait autour des suppressions d’emplois et du reste n’était, et n’est encore, guère plus que du lobbying pour la défense d’intérêts établis.
Le dénouement
Les négociations commerciales n’ont pas encore commencé ; des questions complexes, telles que l’application par l’UE des règles de la nation la plus favorisée en cas de maintien du libre-échange avec la Grande-Bretagne, restent donc à traiter. En vertu de l’article XXIV de l’OMC, les règles préférentielles offertes dans un accord de libre-échange entre deux territoires douaniers devraient être offertes aux autres partenaires ayant conclu des accords de libre-échange avec les parties concernées. Le seul accord de libre-échange dont dispose l’UE est celui conclu avec la Corée du Sud. Toutefois, l’Accord économique et commercial global du Canada, encore provisoire, comporte des clauses de la nation la plus favorisée.
Ce sont des obstacles potentiels à un accord de libre-échange pour la Grande-Bretagne, mais ils ne sont pas insurmontables. De plus, il apparaît qu’un accord de libre-échange peut être conclu avec la Grande-Bretagne tant que l’extension des préférences au Canada et à la Corée du Sud est « en discussion ». Une discussion avec l’UE peut durer indéfiniment, et les règles de la nation la plus favorisée sont couramment contournées.
Tout se résume à la volonté de l’UE et du Royaume-Uni de continuer à commercer une fois l’union douanière terminée. Il y a donc trois issues possibles.
- Un accord est conclu à la dernière minute, permettant au libre-échange de se poursuivre, peut-être avec des modifications mineures.
- Des progrès suffisants sont accomplis pour convaincre la Grande-Bretagne qu’une prolongation provisoire pouvant aller jusqu’à deux ans se justifie afin de finaliser les accords.
- La Grande-Bretagne se retire et s’en remet aux règles de l’OMC.
Les intérêts établis de l’UE pencheront sans doute fortement en faveur de la deuxième issue, tandis que la Grande-Bretagne préférera probablement la première, la troisième devenant de plus en plus attrayante. Si la Grande-Bretagne se contente d’une période transitoire, ce ne sera guère plus qu’un compromis destiné à procurer à Bruxelles deux années de contributions. Ce compromis semble inutile. L’issue la plus nette consiste à opter pour le libre-échange avec tous, sans aucun droit de douane, mais à l’heure actuelle, c’est probablement un pas politique trop ambitieux.
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