Et pourquoi le Royaume-Uni devrait réussir les négociations
Cette semaine, l'article 50 du traité de Lisbonne a été déclenché et les deux années de négociations entre le Royaume-Uni et l'UE ont commencé. À l'issue de cette période, le Royaume-Uni quittera officiellement l'UE. C'est la première fois qu'un État membre quitte l'UE ; les procédures n'ont donc jamais été éprouvées et l'issue demeure incertaine. Mais ce n'est pas le premier Brexit, comme l'a rappelé l'historien David Starkey. Henri VIII avait notifié une décision similaire à Rome et, par plusieurs lois du Parlement entre 1532 et 1534, il a supprimé les pouvoirs papaux et la dîme, réalisant ainsi son Brexit. Les principaux partisans du maintien, son chancelier Sir Thomas More et le cardinal John Fisher, ont été exécutés en 1535.
Les partisans du maintien d'aujourd'hui peuvent s'attendre à un traitement plus clément. Mais la Grande-Bretagne n'a jamais été tout à fait satisfaite d'abandonner la suprématie juridique du Parlement, conquise par le bon roi Hal. Lorsqu'elle a rejoint le Marché commun en janvier 1973, il s'agissait d'un bloc commercial qui avait une certaine logique stratégique. La mode était alors d'appartenir à des blocs commerciaux, car on estimait que l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), précurseur de l'Organisation mondiale du commerce, ne protégeait pas suffisamment des barrières commerciales.
Cet article écarte le bruit de fond entourant le Brexit pour examiner la position de négociation du Royaume-Uni sur le seul plan commercial, qui constitue l'enjeu économique primordial. Il tente d'isoler les principaux points de négociation qui comptent en matière de commerce et, par souci de clarté, laisse de côté d'autres questions importantes, telles que l'immigration et les droits de résidence. Quitter l'UE a toujours été une entreprise délicate. Compte tenu du bilan déplorable de l'UE en matière de conclusion d'accords de libre-échange, on peut réellement craindre qu'aucun accord ne puisse être négocié avec elle dans ce délai. En guise de première salve, l'establishment européen a tenté de menacer le Royaume-Uni des pires tourments économiques. Le gouvernement britannique a sagement refusé de se laisser provoquer, gardant sa poudre au sec. De toute façon, les événements ont évolué en faveur du Royaume-Uni depuis le référendum, son économie déjouant les pronostics des sceptiques.
Le sentiment que le public britannique a été trompé par les partisans du maintien a renforcé le soutien au Brexit. Contrairement à ce que prédisaient MM. Osborne et Carney, l'économie ne s'est pas effondrée et a continué de progresser fortement. Les multinationales étrangères ont cessé de menacer de retirer leurs investissements et ont commencé à les augmenter. Les fabricants et prestataires de services établis au Royaume-Uni s'emploient désormais à s'adapter à la nouvelle réalité. Le Sir Thomas More d'aujourd'hui, l'ancien chancelier George Osborne, a perdu son poste. L'équivalent du cardinal Fisher dans le domaine de Mammon est peut-être Mark Carney, qui est resté en fonction mais a perdu en crédibilité.
Le public britannique est donc prêt pour le Brexit, même si le gouvernement écossais continue de dénoncer un manque de fair-play. Mais Édimbourg est isolée, et la dernière chose qu'elle devrait souhaiter est le référendum que réclame Nicola Sturgeon. Son problème est qu'elle se trouve à son « pic de nationalisme » et qu'elle s'agite en conséquence. Plus elle s'agite, plus la majorité anglaise risque d'associer les partisans du maintien au passé luddite plutôt qu'à un avenir progressiste. Le public britannique s'est donc bien adapté et est prêt à accepter l'accord le plus défavorable. Les règles de l'Organisation mondiale du commerce n'ont pas empêché la Grande-Bretagne de développer ses échanges ailleurs. Theresa May a géré les attentes du public sans faute, mais devra continuer à le faire.
Sur les plans politique et économique, la Grande-Bretagne est désormais prête pour le divorce. Dans les négociations à venir, elle détient une main bien plus solide pour saisir les opportunités du libre-échange. Le monde a considérablement changé depuis que la Grande-Bretagne a rejoint le Marché commun en 1973. Non seulement le Commonwealth souhaite de nouveau commercer librement avec le Royaume-Uni, mais il en va de même pour les nouvelles puissances économiques, comme la Chine, le Japon, la Corée du Sud et l'ensemble de l'Asie du Sud-Est. Donald Trump soutient pleinement le Brexit, contrairement à son prédécesseur, et a promis un accord commercial rapide. Ainsi, comme les États-Unis pèsent nettement plus lourd en termes de PIB que l'UE sans la Grande-Bretagne, celle-ci peut, en théorie, remplacer le libre-échange avec l'UE par une alliance commerciale avec les États-Unis.
Bruxelles évolue déjà
Il apparaît de plus en plus clairement à Bruxelles que le Royaume-Uni tirera profit de sa sortie de l'UE, même s'il applique les règles de l'OMC. Bruxelles est mal préparée, par tempérament, à être contestée de la sorte, mais semble s'adapter peu à peu à cette nouvelle réalité. Les responsables ont subtilement cessé de déclarer que la Grande-Bretagne devait être punie d'avoir quitté le club de l'UE afin de décourager les autres. On comprend désormais que la barrière de la ferme des animaux a été laissée ouverte, et Napoléon voit certains des autres animaux, peu imprégnés d'idéalisme, s'en approcher. Un changement est nécessaire, mais il n'existe aucun consensus sur sa nature.
Les échanges commerciaux de la Grande-Bretagne avec l'UE continentale progressent plus lentement que ceux avec le reste du monde ; elle redevient ainsi un tremplin pour les affaires mondiales, avant même que le Brexit ne soit déclenché. Le pire cauchemar des eurocrates devient donc de plus en plus probable : une Grande-Bretagne indépendante échappera non seulement aux rigidités de l'UE, mais gagnera aussi en puissance économique et politique par rapport à l'UE. Il y a ensuite les intérêts divergents au sein de l'UE elle-même, l'Allemagne et la France étant les véritables maîtres de Bruxelles. Au moment décisif, Bruxelles doit plier devant leur volonté.
C'est important, car l'Allemagne et la France écoutent leurs grandes entreprises, qui se sont adaptées à la réalité du Brexit. Hier, Angela Merkel a tenté de fixer l'agenda des négociations, mais elle fait simplement campagne. Renault-Nissan a eu suffisamment confiance pour s'engager à investir davantage dans son usine automobile de Sunderland, largement reconnue comme la plus efficace d'Europe. Peugeot-Citroën a accepté d'acheter Vauxhall à General Motors. BMW fabrique la populaire Mini au Royaume-Uni et possède Rolls-Royce. VW possède Bentley et vend Audi et Porsche en plus de sa propre marque populaire. Le groupe italien Fiat vend Fiat, Alfa Romeo, Maserati et Ferrari.
La Grande-Bretagne est le premier marché national pour ces constructeurs européens, et il ne s'agit que d'un seul secteur. Les chaînes d'approvisionnement sont étroitement imbriquées entre l'UE, le Royaume-Uni et le reste du monde. Le point essentiel est que la mondialisation, et non plus la sécularisation économique, est le moteur de l'industrie et de la technologie. L'idée que l'UE puisse imposer à ses entreprises les conditions des échanges avec la Grande-Bretagne, sans se nuire gravement, est aussi illettrée sur le plan commercial que la menace de l'administration Trump d'ériger des barrières commerciales contre les iPhone d'Apple assemblés en Chine.
En matière commerciale, Bruxelles doit donc passer par un apprentissage, et il faut encourager le réalisme dans les négociations sur le Brexit. L'autre facteur qui influe sur les échanges transfrontaliers, et que nul ne peut ignorer, est l'évolution de l'attitude des États-Unis à l'égard du commerce. Comme je l'ai soutenu dans mon article de la semaine dernière, la future politique commerciale américaine pourrait fortement perturber le commerce mondial, à moins que le président Trump et les républicains ne retrouvent la raison. Pour l'instant, toutefois, il semble que le président Trump s'en prenne aux constructeurs automobiles allemands et à un euro sous-évalué, tout en étant prêt à donner la priorité aux échanges avec une Grande-Bretagne indépendante. Les signes avant-coureurs suggèrent donc que la Grande-Bretagne est mieux placée pour négocier des accords commerciaux dans la sphère d'influence américaine hors de l'UE que dans l'UE, ne serait-ce qu'en raison de l'orientation future de la politique commerciale protectionniste des États-Unis.
Comment les négociations commerciales sont-elles susceptibles de se dérouler ?
Nous connaissons d'avance les principales questions liées au commerce, que l'on peut résumer comme suit :
- Obtenir l'accord unanime des 27 autres États membres en matière commerciale est difficile. La plupart des États membres sont gouvernés par des coalitions, et l'intérêt politique, qui conduit au protectionnisme, guide les considérations nationales et régionales.
- Les règles de l'OMC, le pire scénario pour la Grande-Bretagne, sont acceptables comme alternative au libre-échange de l'UE. Elles entraîneraient un droit de douane de 10 % sur les automobiles et des droits moindres sur les autres produits. Le gouvernement britannique s'est dit prêt à compenser les exportateurs établis au Royaume-Uni vers l'UE par une baisse de l'impôt sur les sociétés, si l'UE relève ses droits de douane à leur encontre ou si les règles de l'OMC s'appliquent.
- Le Royaume-Uni affiche un déficit commercial vis-à-vis du reste de l'UE ; les fabricants de l'UE ont donc davantage à perdre en l'absence d'un accord commercial viable.
- La croissance économique mondiale est tirée par la Chine et ses partenaires commerciaux. En outre, les pays riches en ressources, tels que la Russie, ceux d'Amérique latine et d'Afrique subsaharienne, sont tous en expansion dans le sillage de la Chine. À quelques exceptions près, l'avenir des opportunités commerciales en croissance ne se situe plus en Europe.
- L'économie de la zone euro est confrontée à une crise financière, simplement différée par les politiques monétaires de la BCE mais non résolue. Elle plane comme l'épée de Damoclès sur les discussions.
- Le mécontentement politique grandit parmi les membres de l'UE, et celle-ci risque de se désintégrer.
- L'UE, en tant qu'entité gouvernante, est dépensière et fait face à un déficit budgétaire important, aggravé par le retrait de la Grande-Bretagne.
- Le négociateur en chef de l'UE pour le Brexit, Michel Barnier, a affirmé que la Grande-Bretagne doit 63 milliards d'euros, qui selon lui doivent être payés avant toute discussion commerciale. L'avis juridique fourni à une sous-commission de la Chambre des Lords affirme sans équivoque qu'aucune obligation de ce type n'existe.
À la mi-janvier, Theresa May a prononcé devant la presse, à Lancaster House à Londres, un discours exposant la position du gouvernement. En matière commerciale, elle a déclaré que le Royaume-Uni quitterait le marché unique et que le gouvernement chercherait à obtenir l'accès le plus large possible, au moyen d'un accord de libre-échange pleinement réciproque. Elle souhaitait une mise en œuvre progressive des nouveaux arrangements en dehors de l'UE à partir de 2019 (c'est-à-dire à l'expiration du délai de préavis de deux ans). Point important, elle a affirmé qu'une absence d'accord vaudrait mieux qu'un mauvais accord.
Tout se résume à quatre grandes questions :
- Les droits de douane et les autres politiques protectionnistes seront vivement combattus par les multinationales européennes. Bruxelles sera isolée des grands groupes industriels de l'UE si elle tente de pérenniser de telles politiques ;
- En matière commerciale, la Grande-Bretagne a bien moins à perdre que les autres États membres de l'UE ;
- Bruxelles veut réduire au minimum l'incitation, pour les autres États membres, à suivre l'exemple britannique ; et
- Bruxelles a désespérément besoin d'argent pour équilibrer ses comptes.
Les négociations elles-mêmes se dérouleront vraisemblablement à huis clos. La Grande-Bretagne doit exiger de maîtriser l'ordre du jour.
Il serait probablement dans l'intérêt du Royaume-Uni de ne pas se hâter. Si de nouveaux accords commerciaux avec le reste du monde ne peuvent être signés avant l'expiration du délai de deux ans, ils seront négociés de manière à être prêts à signer, ce qui affaiblira la position de négociation de l'UE. Les grandes entreprises, voyant les progrès réalisés par la Grande-Bretagne avec le reste du monde, seraient vivement encouragées à faire pression à Bruxelles en faveur d'un accord sans droits de douane. Les banques d'investissement feront clairement savoir que Londres demeure le centre financier international de l'Europe, et qu'aucun banquier sensé ne va transférer des activités européennes, au-delà du strict nécessaire, à Paris ou à Francfort. Cela étant dit, il est très improbable qu'un accord commercial soit signé dans le délai de deux ans.
C'est là qu'intervient le besoin d'argent de Bruxelles. La Grande-Bretagne peut convenir d'une somme sensiblement inférieure aux 63 milliards d'euros réclamés par Bruxelles, au motif qu'aucune créance juridique n'existe pour tout ou partie de ce montant. Après tout, le Parlement recouvre sa souveraineté en 2019, et aucune contestation de la part des juridictions européennes, ni même de la High Court du Royaume-Uni, n'aboutira, si l'UE pense pouvoir engager une action en justice.
Voici donc l'accord : la Grande-Bretagne versera une somme permettant de sauver la face, de l'ordre de 10 à 20 milliards d'euros, à titre de règlement complet et définitif, uniquement après que l'UE aura accepté un accord de libre-échange. Pas d'accord, pas d'argent.
Plus nous approcherons de mars 2019, plus Bruxelles et ses États membres disparates comprendront qu'il s'agit d'une offre qu'ils ne peuvent refuser. De plus, tant que la Grande-Bretagne pourra commercer librement avec l'UE, les autres États seront probablement moins incités à quitter l'UE. Il n'y aura aucune raison pour l'Irlande, par exemple, qui réalise plus de 70 % de ses échanges avec le Royaume-Uni, d'envisager elle aussi de partir, ni, d'ailleurs, pour tout autre pays préférant le libre-échange avec la Grande-Bretagne et tous ses nouveaux partenaires commerciaux.
Ce n'est pas ainsi que les eurocrates voient actuellement les choses, mais telle est la réalité. Quel est l'inconvénient pour la Grande-Bretagne si l'UE refuse de jouer le jeu ? La Grande-Bretagne se retire, l'UE rédige sa propre lettre d'adieu, et la Grande-Bretagne est libre de commercer avec qui elle veut.
Le gouvernement britannique, tout en se montrant très diplomate, a abordé les négociations du Brexit dans cet esprit, et tout indique que ce sera sa stratégie générale. Il ne faudrait pas s'étonner que Mme May convoque des élections législatives anticipées pour consolider sa position plus tard cette année, ce qui devrait lui valoir une victoire écrasante.
Il apparaît aussi que l'UE doit faire face à des problèmes extérieurs encore plus graves que le Brexit. La Russie et la Turquie évoluent vers une alliance stratégique sur le flanc oriental de l'Europe, et les relations entre les États-Unis et l'UE se sont nettement dégradées, ce qui pourrait fermer les marchés américains à de nombreux fabricants établis dans l'UE. Elle devrait accepter le libre-échange avec la Grande-Bretagne, encaisser une somme d'argent et passer à autre chose.
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