Les paroles de la chanson des Eagles, datant des années 1970, sont presque aussi anciennes que l’adhésion du Royaume-Uni à l’UE, mais elles décrivent bien la situation du pays. Les couloirs de l’UE comptent tant de détours qu’il s’avère difficile pour la Grande-Bretagne de « retrouver le chemin du retour vers là où elle était auparavant ». La Grande-Bretagne a réglé sa note, mais elle semble incapable de partir.
L’UE a fermement rejeté les propositions de Mme May sur les douanes, formulées à Chequers, ce qui n’est pas surprenant pour ceux qui suivent le dossier. Son négociateur en chef, Michel Barnier, avait déjà exposé clairement sa position. La semaine dernière, Mme May a tenté de porter sa cause auprès de ses supérieurs, leur demandant en pratique de le désavouer. Il s’agissait d’une erreur tactique, qui s’est retournée violemment contre elle.
Heureusement pour sa machine de communication, le rejet brutal de l’UE, en particulier les propos du président Macron, a détourné la responsabilité immédiate de l’échec de Mme May vers l’intransigeance des dirigeants de l’UE. En conséquence, les premiers signes de l’opinion électorale se sont affermis en faveur d’un Brexit sans accord. Merci, Monsieur le Président Macron, d’avoir clarifié ce point pour l’électorat britannique.
Il ne reste plus que six mois avant la sortie officielle de la Grande-Bretagne de l’UE. Cet article détaille les enjeux économiques et politiques, puis commente les tactiques employées par toutes les parties.
Les arguments économiques en faveur du Brexit
L'argument économique en faveur du Brexit repose sur la loi de l'avantage comparatif. Selon cette loi, plutôt que de perdre son temps à fabriquer ou à faire ce qu'un autre fait mieux, il vaut mieux l'acheter à cette personne que de s'épuiser à vouloir la concurrencer. Elle explique également que, même si l'on excelle dans un domaine, mais que l'on peut apporter une plus grande valeur à la société en faisant autre chose, chacun, ainsi que la collectivité dans son ensemble, est gagnant si l'on se consacre à cette autre activité.
Par exemple, Winston Churchill a construit un mur de jardin dans sa maison de campagne. Il s'est révélé être un excellent maçon, comme peuvent le confirmer les visiteurs de Chartwell. Mais d'autres maçons compétents travaillaient sur le domaine de Chartwell. Au-delà de la construction de murs en guise de passe-temps, il est évident pour tous que Churchill a apporté une valeur nettement supérieure à la société en tant qu'homme politique et auteur, et qu'il a été mieux rémunéré à ce titre qu'il ne l'aurait jamais été comme maçon.[ii]
Ce qui était vrai pour ce grand homme l'est aussi pour chacun d'entre nous. Cette loi permet de maximiser le potentiel d'une communauté de producteurs qui s'achètent mutuellement leur production conformément à la loi de l'avantage comparatif. Et ce qui vaut pour une communauté vaut aussi à l'échelle des États. Si la Chine peut nous fournir des biens moins chers et de meilleure qualité que ceux que nous produisons nous-mêmes, nous devrions les acheter à la Chine, et ne pas perdre notre temps et nos ressources à produire de façon moins efficace. Les ressources en capital rares, y compris la main-d'œuvre, doivent être libérées au profit d'activités plus rentables.
Si la Chine propose de l'acier à un prix inférieur à son coût de fabrication en Grande-Bretagne, les fabricants britanniques qui incorporent de l'acier dans leurs produits seraient bien sots de ne pas en profiter. Dans l'intervalle, les sidérurgistes britanniques devraient abandonner le secteur de l'acier doux et peut-être produire des aciers spéciaux de haute qualité afin de retrouver leur avantage commercial. C'est ce qu'a fait British Steel. La réponse habituelle des Européens consiste à protéger leurs industries par des droits de douane à l'importation, et fin 2016, on recensait 12 651 droits de douane de l'UE en vigueur.[iii]
Seuls les marchés libres, et plus précisément le consommateur ainsi que les acheteurs de produits intermédiaires, peuvent déterminer où se situe l'avantage comparatif. Sur les marchés libres, le consommateur est roi, et l'entrepreneur qui ne répond pas aux demandes de ses clients doit revoir son offre.
Les entreprises tentent d'échapper à cette réalité en faisant pression sur les responsables politiques pour obtenir un avantage monopolistique. Les dirigeants d'entreprise se présentent à la classe politique comme les représentants experts de leur secteur et mettent en garde les responsables politiques contre les prétendus dangers de la libre concurrence. Une entreprise établie préfère être réglementée plutôt que de faire face à la concurrence, car le régulateur contribuera à garantir ses marges bénéficiaires et autorisera des comportements monopolistiques.
C'est du capitalisme de connivence, qui n'a rien d'un marché libre. Il est présent partout, mais davantage à certains endroits qu'à d'autres. Il est particulièrement virulent à Bruxelles, où les grandes entreprises fixent de fait les normes de produits au détriment des concurrents plus petits. La loi de l'avantage comparatif est foulée aux pieds.
Le lobbying des intérêts particuliers ne se limite pas à Bruxelles ; il fait aussi partie de la vie de Westminster. Les adeptes de la connivence ciblent Bruxelles, où réside le pouvoir à l'échelle européenne, ainsi que les gouvernements nationaux, dans le cadre de campagnes coordonnées. Il en résulte un système institutionnalisé de connivence, uni par une classe politique qui a été achetée par des intérêts particuliers.
Pour un chef d'entreprise, un bon responsable politique est celui qui, une fois acheté, le reste. D'un côté de la querelle du Brexit se trouve le protectionnisme, devenu profondément institutionnalisé, et de l'autre les partisans du libre marché. Fait intéressant, les conservateurs britanniques sont censés être le parti du libre marché et de l'individualisme, mais même leurs rangs comptent des étatistes convaincus, dont le débat sur le Brexit a révélé le vrai visage.
L'argument politique en faveur du Brexit
Le argument politique est simplement celui de la responsabilité démocratique. Au Royaume-Uni, le Parlement a toujours été souverain, c’est-à-dire que les membres élus de la chambre basse forment les gouvernements et font les lois. Des élections générales doivent avoir lieu au moins tous les cinq ans, afin que l’électorat puisse se prononcer sur la compétence du gouvernement. En outre, si, au cours de son mandat, un gouvernement perd la confiance de la majorité simple des députés, il doit convoquer des élections générales. C’est par ces moyens que le public britannique exerce ses droits démocratiques.
Il n’existe aucune responsabilité de ce type à Bruxelles. Seul l’exécutif non élu peut proposer des directives et des règlements, et le Parlement dispose d’un pouvoir égal pour les adopter. En pratique, le Parlement européen est rempli d’eurodéputés issus de l’establishment et rien de ce que l’exécutif initie n’est rejeté. La responsabilité démocratique n’est qu’une feuille de vigne et ne gêne jamais l’exécutif non élu.
Très rarement, l’électorat est invité à donner son avis par référendum sur une simple question de principe. Les référendums sont techniquement consultatifs, mais en pratique, un parlement qui va à l’encontre des souhaits exprimés par le public lors d’un référendum prive l’électorat de son mandat démocratique. Si, après avoir convoqué un référendum, un gouvernement n’en respecte pas le résultat, à quoi bon l’avoir organisé ?
Le premier référendum en Grande-Bretagne s’est tenu le 5e juin 1975 ; la question posée était : « Pensez-vous que le Royaume-Uni devrait rester dans la Communauté européenne (le Marché commun) ? » Il a eu lieu deux ans après l’adhésion effective de la Grande-Bretagne, mais il portait clairement sur une simple question de principe. Un autre référendum national, sur le vote proportionnel, a été rejeté. Le référendum national de 2016 sur le Brexit n’était que le troisième jamais organisé. Ces consultations ne sont pas fréquentes, même si le procédé a aussi été utilisé à l’échelle régionale (par exemple le référendum écossais).
Au moment du référendum de 1975, la CE n’était guère plus qu’un bloc commercial dont les membres échangeaient librement entre eux, sans droits de douane, tandis que des droits importants frappaient les marchandises importées d’États non membres. Les communications étaient telles qu’il était plus facile de servir les marchés proches que les marchés éloignés. Tels étaient, à l’époque, les principaux arguments économiques en faveur de l’adhésion de la Grande-Bretagne.
Mais depuis, l’UE a retiré la responsabilité démocratique aux parlements nationaux, principalement par les traités de Maastricht et de Lisbonne, et est en passe de devenir un véritable super-État. Parallèlement, les droits de douane de l’OMC ont progressivement diminué jusqu’à des niveaux à un chiffre, et Internet a rendu la distance entre fournisseurs et consommateurs bien moins gênante pour les échanges. Alors que l’appartenance à un bloc commercial constitue désormais un obstacle croissant au libre-échange mondial, aucune raison valable ne justifie la perte de démocratie.
C’est le cœur du débat sur le Brexit : les avantages économiques ont disparu avec la démocratie. Les partisans du maintien évitent délibérément la question démocratique et détournent plutôt le débat vers des inconnues économiques. L’establishment étatiste, tant à l’extérieur qu’à l’intérieur du Royaume-Uni, persiste à menacer que le Brexit entraînera une forte baisse du PIB, une hausse du chômage, une perturbation des échanges avec l’UE, une menace sur l’approvisionnement en médicaments, l’impossibilité pour les avions d’atterrir, etc. La liste de ces prétendus effets négatifs est longue, mais il est de plus en plus évident que les partisans du maintien ne font qu’inventer des scénarios alarmistes pour éviter de débattre de la question démocratique.
La position de l’UE
L’establishment bruxellois est fermement déterminé à poursuivre son orientation consistant à transférer à lui-même le pouvoir des gouvernements nationaux. En outre, le Parlement européen a érigé ses lignes rouges en principes inviolables, les principales étant les suivantes :
- Tout accord de transition sera appliqué et supervisé par la Cour de justice de l’UE (CJUE).
- Les citoyens britanniques dans l’UE et les citoyens de l’UE en Grande-Bretagne doivent se voir garantir un traitement réciproque.
- Le Royaume-Uni doit respecter les règles de l’UE en matière d’environnement et de lutte contre l’évasion fiscale.
- Le Royaume-Uni doit payer les coûts de l’UE qui « découlent directement de son retrait ».[iv]
Outre ces lignes rouges, il y a les « quatre libertés », elles aussi sacro-saintes : la libre circulation des marchandises, des services, des capitaux et des personnes. Pour satisfaire à ces libertés, le Royaume-Uni devrait rester dans l’union douanière, ou bien quitter complètement l’UE. C’est aussi simple que cela.
Pour garantir que la Grande-Bretagne respecte les quatre libertés dans tout arrangement intermédiaire, elle devrait accepter la juridiction de la CJUE, au lieu de celle des tribunaux britanniques. La position du Parlement européen est moins importante que les quatre libertés, car le Parlement n’est guère plus qu’une chambre d’enregistrement d’une politique arrêtée à l’avance.
Depuis l’adoption de la résolution du Parlement européen, il semble y avoir, en coulisses, des tentatives visant à persuader l’électorat britannique de reconsidérer sa position. La première stratégie a consisté à bloquer purement et simplement toutes les tentatives britanniques de parvenir à un accord négocié. Cela a conduit le gouvernement britannique à proposer un autre compromis, le plan de Chequers, ce qui a entraîné les démissions des ministres chargés du Brexit, David Davis et Steve Baker, ainsi que celle du ministre des Affaires étrangères, Boris Johnson. La seconde stratégie, menée parallèlement à la première, consiste à affaiblir les arguments en faveur du Brexit, dans l’espoir qu’un second référendum annulerait, ou au moins neutraliserait, le référendum sur le Brexit.
À cette fin, Bruxelles a soutenu en sous-main les campagnes des partisans du maintien, une tactique qui a déjà fonctionné lors de référendums dans d’autres États de l’UE lorsqu’un premier référendum avait rejeté des propositions de traité.[v] Nous voici donc arrivés à la semaine dernière, lorsque, lors d’un dîner des dirigeants de l’UE à Salzbourg, Mme May a vu son plan de Chequers fermement rejeté dans des termes d’une franchise peu diplomatique.
Il semble finalement que l’UE soit désormais prête à négocier un accord de type « Canada plus », comme le préconisent des députés conservateurs dissidents. En fait, telle était plus ou moins la position de l’UE depuis le début, qui estimait cette option bien moins attrayante pour le Royaume-Uni que le maintien dans l’UE. C’est l’alternative de libre-échange que Mme May a rejetée au profit de son plan de Chequers.
[L’accord commercial avec le Canada supprime la quasi-totalité des droits de douane sur les marchandises, mais accepte certains obstacles réglementaires au commerce. Des limitations s’appliquent aux services. Il donne au Royaume-Uni un contrôle total sur l’immigration ; celui-ci serait hors de l’union douanière, disposerait de ses propres réglementations et ne serait pas lié par un corpus de règles commun. Un comité mixte entre le Royaume-Uni et l’UE réglerait les questions commerciales. C’est à peu près la position convenue avec le Canada et la Corée du Sud. Un accord « Canada plus » en serait une version améliorée.]
L’offre de l’UE de discuter d’un accord « Canada plus » recèle probablement plus de choses qu’il n’y paraît. Il est toujours utile d’examiner un problème du point de vue de l’UE, afin de déduire la réflexion qui peut avoir cours à Bruxelles. Elle est probablement la suivante. Mme May veut bénéficier des avantages d’un État membre sans faire partie de l’union douanière. Elle pense que l’arrangement intermédiaire de Chequers apaisera les partisans du maintien, dont beaucoup sont ses principaux conseillers. C’est la seule logique crédible derrière la proposition de Chequers, qui est un compromis flou destiné à donner l’apparence de ne pas être dans l’union douanière. La question de la frontière irlandaise est un faux problème, mis en avant par le Premier ministre irlandais et M. Barnier. Mme May s’y est soit laissé prendre, soit l’utilise pour justifier sa position auprès de son cabinet.
Par conséquent, et Bruxelles semble s’en être convaincue, l’alternative d’un accord fondé sur les règles de l’OMC, ou de tout accord qui s’en approche, comme « Canada plus », constitue un mauvais résultat pour Mme May et son gouvernement. Il est aussi indésirable pour l’UE, en particulier pour l’Irlande, si la Grande-Bretagne quittait entièrement l’UE. Cela importe pour l’Irlande pour deux raisons : son principal partenaire commercial est le Royaume-Uni, et la plupart de ses échanges européens hors Royaume-Uni transitent par le territoire britannique vers le continent, par ferry et par route. Ce sont là les questions irlandaises qui comptent réellement.
Le plan initial était d’arrêter le Brexit. En proposant des négociations de libre-échange, l’UE a peut-être raisonné, au départ, que cela n’aboutirait jamais. Rappelons que l’UE a mobilisé l’establishment international (le FMI, les banques centrales – visiblement la Banque d’Angleterre –, les grandes entreprises et divers canaux informels) pour faire annuler le référendum. L’espoir est qu’un accord de libre-échange ne passerait pas au Parlement britannique et que, en aidant les partisans du maintien au Royaume-Uni qui réclament un second référendum, le public britannique changera d’avis. Toutefois, la réflexion de l’UE a peut-être évolué ces dernières semaines sur la question du référendum, car elle est presque certainement consciente que ses plans échouent.
En conclusion, l’UE est en train de perdre la bataille pour l’adhésion des Britanniques lors d’un second référendum. Il ne peut y avoir d’arrangement intermédiaire entre être dans l’union douanière ou en dehors. Si Bruxelles veut obtenir le règlement de 39 milliards de livres qui lui a été promis, elle devra désormais accepter un accord de libre-échange.
La position britannique
Le plan de Chequers a été élaboré par les collaborateurs permanents de Mme May, sous la direction d'Olly Robbins. On peut y voir, avec bienveillance, une tentative d'obtenir le soutien du Parlement auprès d'un large éventail de partisans du maintien dans l'UE et de modérés, tout en neutralisant les partisans les plus fervents du Brexit. Elle a court-circuité sa propre équipe de négociation ainsi que celle de Bruxelles. Mme May a rencontré en tête-à-tête plusieurs dirigeants de l'UE, dont Angela Merkel, au cours des semaines précédant le moment où le plan de Chequers a été imposé par surprise à son cabinet ; l'on a donc largement supposé qu'elle l'avait fait valider par eux. Pensant détenir un plan acceptable pour ses homologues de l'UE, elle l'a présenté à son cabinet comme un fait accompli. C'était sa méthode ou rien.
Or, le résultat a été désastreux en raison du rejet catégorique des dirigeants de l'UE à Salzbourg, qui semblent être revenus sur ce qu'ils lui avaient dit en privé. Cela n'avait rien de surprenant, puisque Mme May a négocié avec arrogance par-dessus la tête du négociateur en chef de l'UE (M. Barnier), lequel était lui aussi présent au dîner de Salzbourg et n'aura pas manqué d'y rappeler son autorité en la matière.
Malgré ce revers, elle s'accroche, au moment où j'écris ces lignes, au plan de Chequers. Sa dernière idée consiste à menacer l'UE d'une baisse de l'impôt sur les sociétés au Royaume-Uni, afin d'en faire un paradis fiscal pour les entreprises. Ce pourrait être une nouvelle erreur tactique, car Bruxelles risque d'y voir le signe d'un désespoir à sauver un plan inacceptable.
Mme May subit désormais une pression croissante pour reculer. Et vite, car elle doit affronter les adhérents du Parti conservateur lors du congrès annuel la semaine prochaine. Salzbourg était manifestement un coup monté qui s'est retourné contre elle, et elle ne peut que se raccrocher à l'idée que ses rencontres antérieures, plus positives, avec les dirigeants de l'UE sont ce qui compte vraiment.
Les faits indiquent qu'il s'agit d'une erreur, sur laquelle elle doit revenir. Ce plan n'obtiendra jamais le soutien nécessaire des partisans du Brexit, car il laisse l'UE maîtresse des lois et des règlements commerciaux. Cela va à l'encontre de la question démocratique exposée plus haut. Il risque aussi de compromettre la position de négociation du Royaume-Uni pour les accords de libre-échange avec d'autres pays.
Par ailleurs, un accord commercial beaucoup plus proche du libre-échange a déjà été proposé à la fois par Bruxelles et par les partisans du Brexit, sur le modèle de l'accord de libre-échange avec le Canada. Si l'UE a pu offrir quelque chose dont elle pensait qu'il ne serait jamais accepté, cette option est désormais sur la table.
Reste le problème de savoir comment faire adopter par le Parlement un accord commercial avec l'UE. Il n'est jamais certain qu'une sortie sans accord, voire un accord de libre-échange avec l'UE, obtienne le soutien parlementaire nécessaire, compte tenu de la force du lobby du maintien et de l'insistance du Parti travailliste à rester dans l'union douanière.
Cependant, le Parti travailliste est profondément divisé sur le Brexit, et il est fort probable que, si un vote avait lieu sur un accord de type « Canada plus », le gouvernement parviendrait à le faire adopter.
Et maintenant, que faire ?
C'est la saison des congrès, cette période où, au Royaume-Uni, les partis politiques invitent leurs fidèles adhérents à venir écouter les discours de leurs principaux responsables. Le Parti travailliste a tenu le sien cette semaine, et les conservateurs tiendront le leur à Birmingham la semaine prochaine. Le problème pour Mme May est que, hormis une sympathie en voie de disparition quant à la manière dont les dirigeants de l'UE l'ont traitée à Salzbourg, son plan de Chequers est profondément impopulaire. Si elle pense pouvoir le vendre au congrès, elle risque d'être déçue.
Il sera forcément évoqué dans son discours de clôture mercredi prochain. Mais Boris Johnson doit intervenir lors d'une réunion en marge du congrès ; il jouit d'une immense popularité auprès des adhérents locaux et c'est de plus un bon orateur. Il est aussi controversé dans tous les courants des médias, ce qui en fait une vedette qui fait recette. Le jour du discours de Mme May risque d'être submergé de gros titres consacrés à Boris. Pour éviter un désastre en matière de communication, elle serait bien avisée d'abandonner sans délai son plan de Chequers et d'adopter le concept de « Canada plus ».
Nous saurons la semaine prochaine si elle le fait. Si elle refuse de bouger, je m'attends à une contestation de son leadership d'ici Noël. Pourquoi ? Parce que, pour les partisans du Brexit, la première option était de convaincre Mme May d'abandonner Chequers et de superviser les négociations sur un accord « Canada plus ». Si cela échoue, les députés aborderont les prochaines élections générales avec la perspective de perdre leur siège. Ce ne sera pas le programme socialiste du Parti travailliste qui les fera battre, mais l'incapacité des conservateurs à concrétiser le Brexit.
La clé pour sortir de l'Hotel California réside de plus en plus dans l'accord de libre-échange le plus libre possible, et non dans le plan de Chequers. Mme May doit renoncer au plan de Chequers, faute de quoi elle sera bientôt partie.
[i] Eagles, album : Hotel California, 1976.
[ii] Je dois avouer avoir emprunté ce bel exemple d'avantage comparatif à Daniel Hannan, député européen conservateur du Sud-Est de l'Angleterre.
[iii] Unveiling the cost and extent of the 12,651 EU import tariffs – and why we should repeal them, par Dan Lewis, de l'Economic Policy Centre.
[iv] Résolution adoptée par le Parlement européen siégeant à Strasbourg, le 5 avril 2017, par 516 voix contre 133, avec 50 abstentions.
[v] Un exemple de soutien dissimulé aux partisans du maintien est rapporté ici : https://www.express.co.uk/news/uk/905714/Brexit-news-Nigel-Farage-Michel-Barnier-EU-UK-European-Union-LBC
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