Hong Kong et la voie du redressement

Nous suivons la voie de la perdition

On prend de plus en plus conscience qu'une nouvelle crise financière se profile et, bien entendu, chacun a son opinion sur ce qui la déclenchera et sur la forme qu'elle prendra. Mais il existe un large consensus : depuis la crise Lehman, il y a dix ans, au lieu de résoudre les problèmes qui avaient conduit à cette crise, les gouvernements et leurs autorités monétaires ont laissé la situation sous-jacente se dégrader.

Les dix années qui ont suivi la crise Lehman ont vu de nombreuses évolutions négatives. Logiquement, on aurait pu s'attendre à ce que les autorités repensent leurs politiques monétaires et budgétaires afin que les erreurs ayant conduit à la crise Lehman ne se répètent pas. On aurait tort, tant pour le cycle de crédit actuel que pour le prochain. Le problème tient à l'incertitude sur la question de savoir qui est responsable.

Les économistes modernes soutiennent que l'État doit primer sur les marchés libres. Ils font valoir que les marchés libres ont montré un bilan d'expansions et de récessions périodiques, que seul l'État peut atténuer. Cette conviction découle de la proposition initiale des keynésiens, selon laquelle l'État devrait équilibrer son budget sur l'ensemble du cycle économique, et non en permanence. L'idée de départ était d'accroître les dépenses en creusant des déficits budgétaires, afin de créer de la monnaie pendant la récession, dans l'espoir de rétablir ensuite les finances publiques lorsque la reprise générerait des excédents de recettes fiscales. La théorie économique classique a été remplacée par une théorie étatique de la planification économique.

Depuis la Seconde Guerre mondiale, tel est l'argument intellectuel qui sous-tend les politiques budgétaires comme monétaires. Il a aussi servi d'appui au socialisme. En 1945, douze semaines après la capitulation allemande mais avant celle du Japon, un gouvernement travailliste a été élu en Grande-Bretagne à une écrasante majorité et a engagé un programme fortement socialiste : nationalisation sans indemnisation d'industries clés, extension de l'État-providence et redistribution (autrement dit, destruction) de la richesse. Le taux de base d'urgence de l'impôt sur le revenu en temps de guerre n'a été que très faiblement abaissé, de 50 % à 45 %, et les taux marginaux supplémentaires ont été portés à un niveau incroyable de 147,5 % pour les plus hauts revenus et les plus gros épargnants.^[i] Des politiques monétaires inflationnistes ont servi de couverture à des dogmes socialistes ruineux, une couverture qui dissimulait le coût réel à l'électorat qui les avait portés au pouvoir.

Nous ne savons que trop bien pourquoi ces politiques ont échoué, non seulement au Royaume-Uni mais dans tous les pays qui ont adopté des politiques économiques et monétaires similaires, laissant tous les gouvernements socialisants face à des engagements sociaux croissants. Le niveau de la dette publique risque déjà de devenir incontrôlable à la moindre hausse des taux d'emprunt, avant même que les engagements futurs non financés n'arrivent à échéance.

Il y a quelque temps, les banquiers centraux ont réussi à s'affranchir du contrôle direct des gouvernements, afin de mener leur politique monétaire de façon plus objective. Mais même sans leurs maîtres politiques pour les piloter dans le détail, ils parviennent encore à tout gâcher en déployant des quantités toujours plus grandes de monnaie fiduciaire dans une vaine tentative de maîtriser le cycle économique.

Certains affirment que le premier signe de la folie est de croire que l'on a raison et que la réalité a tort. C'est un travers dont souffrent les banquiers centraux. Ils appellent cycle des affaires ou cycle économique l'alternance d'expansions et de krachs, en supposant qu'elle trouve son origine dans des marchés libres sans entraves. La politique monétaire elle-même est le dernier coupable envisagé. Certes, nous commettons des erreurs, disent les banquiers centraux, mais nous affinons nos politiques monétaires et durcissons la réglementation bancaire pour maîtriser le cycle économique. Ils ne voient pas que ce cycle a son origine dans un cycle du crédit, qui relève entièrement de leur responsabilité.

L'État n'en rejette pas moins la faute sur le secteur privé et, lorsqu'il recourt à des experts pour appuyer sa politique, il cherche à se rendre inattaquable. La Fed emploie plus de 300 économistes titulaires d'un doctorat, « qui représentent un éventail exceptionnellement diversifié d'intérêts et de domaines d'expertise spécifiques ».^[ii] Et ils se trompent encore. Il ne faut pas être un génie pour comprendre que si les banques centrales cessaient de manipuler la monnaie et empêchaient les banques de la créer à partir de rien sous forme de crédit bancaire, le cycle du crédit disparaîtrait, et avec lui le cycle économique. Cela échappe pourtant à ces docteurs brillants de la Fed et d'ailleurs.

Mais c'est fermer la porte de l'écurie alors que le cheval est déjà parti. Il est temps de rappeler à l'élite actuelle, formée à l'étatisme, que le monde se porte bien mieux sans elle, notamment parce qu'il apparaît de plus en plus clairement qu'elle nous pousse vers une nouvelle crise provoquée par le crédit. Elle nous a maintenus sur la voie de la perdition, qui, tôt ou tard, comme la fin du communisme, conduira à la destruction du statu quo.

Toutefois, l'establishment ne sera pas aisément délogé. La première réaction à la prochaine crise du crédit consistera très certainement à produire encore plus de monnaie, encore plus de réglementation et encore plus de contrôle de l'État. Un pléonasme de plus. La dérive de soixante-treize ans d'après-guerre, d'un État-providence bien intentionné vers une forme de communisme sans le fatras idéologique, approchera de sa conclusion ultime avec la prochaine crise du crédit. À terme, les erreurs de l'interventionnisme d'État et de la monnaie non fiable deviendront si évidentes, non seulement pour chaque gouvernement mais aussi pour les électeurs, que le flux du contrôle étatique commencera à refluer.

Il le faudra bien. Telle fut la leçon de l'échec du communisme en Union soviétique et dans la Chine de Mao. La Chine et la Russie l'ont désormais compris, pour l'avoir vécu dans la mémoire des vivants. Ces nations se sont rétractées et ont réformé. Mais leur réforme a été dirigée par l'État et souvent défaillante. En Russie, une trinité impie composée de la direction russe, du KGB et du crime organisé s'est approprié les industries d'État, prouvant que les droits de propriété comptent peu. En Chine, le contrôle communiste s'est poursuivi, mais selon des plans réformés, inspirés du miracle d'après-guerre de Hong Kong.

Aucune de ces options n'est attrayante pour les démocraties occidentales. Cependant, rien ne vaut la réalité dure et froide pour forcer les gens à repenser leurs positions et, si nécessaire, à abandonner des convictions chères. À un moment donné, le modèle de l'État-providence devra être abandonné et des réformes favorables au marché devront être introduites. Dans ce contexte, l'exemple du redressement de Hong Kong après la guerre mérite d'être rappelé, non seulement pour montrer qu'une économie peut se développer avec une intervention minimale de l'État et une politique monétaire neutre, mais aussi pour illustrer qu'il peut y avoir une vie après la mort des économies dirigées par l'État.

L'expérience de Hong Kong a peu fait l'objet d'écrits, mais elle a été véritablement remarquable. Il ne fait aucun doute que les dirigeants chinois ont comparé son net contraste avec leurs propres échecs sur le continent. Les mêmes gens, un résultat différent. Un attrait était l'absence de pertinence de la démocratie, qui n'existait guère à Hong Kong en dehors d'un Conseil législatif aux pouvoirs limités. La Chine, qui compte plus de quarante groupes ethniques et religieux différents, les contrôlait en interdisant toute dissidence et en n'admettant que la représentation du parti communiste à Pékin. La Chine ne pratique pas une démocratie véritable, et c'était là leur point commun.

En imitant le modèle de Hong Kong, la renaissance économique de la Chine a été une répétition incroyable de cette réussite. La différence évidente entre les deux est que la Chine a une présence géopolitique mondiale, qui lui donne des ambitions au-delà de son territoire. Moins visiblement, elle se distingue de Hong Kong par sa politique monétaire, en recourant à l'expansion du crédit bancaire de ses banques d'État pour financer des améliorations d'infrastructures sur son territoire, en Asie et ailleurs.

Dès lors, le modèle de Hong Kong pourrait-il nous offrir un modèle de reconstruction économique après la prochaine crise du crédit ? Ou sommes-nous condamnés à répéter les mêmes erreurs, jusqu'à devenir des nations moins développées, enlisées dans des limbes inflationnistes à l'argentine ?

L'expérience de Hong Kong nous offre à la fois une alternative et un exemple de redressement à partir de zéro. Nous reviendrons sur les événements de l'après-guerre à Hong Kong avant d'en examiner les implications pour nous-mêmes.

La reprise initiale de Hong Kong

Le jour même où sa marine attaquait Pearl Harbor, le Japon lança une attaque coordonnée contre Hong Kong, les Philippines, la Thaïlande et la Malaisie. C’était le 7^e décembre 1941, et le Japon déclara la guerre aux États-Unis et à l’Empire britannique plus tard dans la journée. Les administrateurs résidents de Hong Kong ainsi que d’autres ressortissants britanniques et américains furent internés comme prisonniers de guerre. Parmi eux figurait le secrétaire colonial nouvellement nommé, Franklin Gimson, arrivé sur l’île la veille seulement de l’invasion pour prendre ses fonctions.

L’armée japonaise confisqua l’ensemble des installations de production et de commerce, ce qui causa de grandes difficultés à la population civile, d’environ un million et demi de personnes. Le dollar de Hong Kong fut remplacé par le yen militaire. Pendant les quatre années d’occupation, l’économie fut ruinée et la population diminua de plus de moitié.

Le 15^e août 1945, les Japonais capitulèrent, mais devant qui ? Hong Kong relevait sans doute de la Chine, dans la zone du général Tchang Kaï-chek. Heureusement, Gimson prit l’initiative et exigea que les Japonais se rendent à lui, ce qu’ils firent après quelque hésitation. La marine britannique arriva quinze jours plus tard, et Hong Kong passa sous administration militaire britannique.

Après quatre ans d’occupation japonaise et l’effondrement du yen militaire, remettre Hong Kong en marche était une tâche redoutable. Heureusement, la fonction publique d’avant-guerre reposait sur une élite d’administrateurs hautement formés, les cadets de Hong Kong. Le système des cadets garantissait que les personnes retenues possédaient les qualifications et l’expérience nécessaires pour gérer l’administration de la colonie avec un minimum de directives de Londres. Ce système s’était développé avant l’avènement des communications instantanées modernes ; ces administrateurs étaient donc formés à prendre des décisions sur le terrain, dans des lieux isolés, et à en répondre ensuite.

Une équipe choisie de ces cadets avait consacré la dernière année de la guerre à préparer la reprise du contrôle britannique après la défaite des Japonais. Ils étaient bien préparés et unanimes. En conséquence, après la capitulation, l’ordre public et le contrôle administratif furent rapidement rétablis. La monnaie constituait un problème évident, vu l’effondrement du yen militaire. Dans un premier temps, les Britanniques surimprimèrent des billets en yens avec des dollars, à raison de 100 pour 1. Mais dès le 14^e septembre, moins d’un mois après la capitulation japonaise, le yen militaire fut officiellement remplacé par la réintroduction du dollar de Hong Kong. Pour assurer sa mise en circulation rapide, des travailleurs non qualifiés furent rémunérés pour nettoyer la ville et de l’argent fut distribué aux plus démunis.

Il fallait sécuriser l’approvisionnement alimentaire. Comme la distribution des denrées était devenue une fonction intergouvernementale pendant les années de guerre, l’achat des produits de base, tels que le riz, la farine et le beurre, relevait d’abord de l’État. Là, l’un des cadets, John Cowperthwaite, joua un rôle déterminant pour obtenir les approvisionnements nécessaires, et il le fit de manière rentable pour le nouveau gouvernement militaire. Son département était notamment chargé du contrôle des prix, qu’il fixa avec soin afin de refléter la dynamique sous-jacente de l’offre et de la demande.

L’industrie connut une croissance rapide dès le départ, grâce à la disponibilité de la main-d’œuvre, à l’attitude non interventionniste de l’administration et à la reprise rapide des activités d’entrepôt. C’est sur ce commerce avec la Chine que Hong Kong s’était bâtie au cours des quatre-vingts années précédant la guerre, les hongs britanniques (les maisons de négoce) jouant le rôle d’intermédiaires entre la Chine et le reste du monde.

Le Royaume-Uni avait ses propres problèmes d’après-guerre et ne pouvait donc pas distribuer de largesses aux colonies précédemment occupées par l’ennemi pour les aider à se redresser. De surcroît, le gouvernement travailliste était tourné vers l’intérieur plutôt qu’intéressé par les colonies. Par conséquent, l’administration de Hong Kong ne reçut que peu d’aide de Londres, et si elle s’était tournée vers Londres pour obtenir des fonds après la période d’administration militaire, elle se serait retrouvée entre les mains affaiblissantes du Trésor. Pour disposer d’un haut degré d’autonomie opérationnelle, le nouveau gouvernement devait se financer lui-même, ce qui eut sans aucun doute pour effet de concentrer les esprits.

Cela conduisit à une politique visant à garantir, autant que possible, un excédent dans les comptes du gouvernement, suffisant pour constituer au fil du temps un fonds de réserve ayant pour objectif de couvrir une année de recettes. Il fut rapidement décidé que cela ne pouvait être atteint que par une politique encourageant le développement des entreprises et le commerce d’entrepôt grâce à de faibles impôts, et en limitant les dépenses publiques au strict nécessaire. Il était également entendu que les entreprises devaient être libres de choisir leur propre orientation, plutôt que de voir le gouvernement tenter de les guider. En bref, l’administration ne pouvait se permettre aucune fantaisie.

Le premier secrétaire aux Finances de l’après-guerre fut Geoffrey Follows. Plus que quiconque, Follows grava dans le marbre la politique économique de l’administration. Il instaura un impôt permanent sur les bénéfices et les revenus au taux de 10 %, qui ne passa qu’à 12,5 % dans les années 1950. Cet impôt, qui était le seul impôt général, était justifié par la nécessité de reconstruire les infrastructures de la colonie et d’assurer l’indépendance financière vis-à-vis de la Grande-Bretagne ; la population l’accepta comme un mal nécessaire. Sous sa direction, le premier exercice budgétaire d’après-guerre de Follows, 1946/47, fut la seule année déficitaire (de 3,5 millions de dollars pour des dépenses de 82 millions).

Les autres années, jusqu’au dernier budget de Follows en 1951/52, affichèrent de solides excédents totalisant 178 millions de dollars. Il avait hérité de l’administration militaire une dette de 26 millions de dollars qui, compte tenu de 200 millions de dépenses consacrées à la remise en état de l’économie, laissa une dette publique de 65 millions et des réserves de trésorerie non allouées de 180 millions.^[iii]

La solidité des fondements libéraux de la colonie fut mise à l’épreuve par la défaite des nationalistes chinois en 1949, suivie des sanctions de l’ONU et des États-Unis imposées à la Chine communiste dans le cadre de l’effort de guerre en Corée, fin 1950. Les exportations de Hong Kong vers la Chine, qui avaient atteint 1,6 milliard de dollars l’année précédant les sanctions, chutèrent des deux tiers l’année suivante.

C’est le secteur privé qui vint à la rescousse. Des réfugiés commencèrent à affluer à Hong Kong depuis la Chine communiste, et des entrepreneurs chinois transférèrent leurs activités de centres continentaux, comme Shanghai, vers Hong Kong. De fait, des hommes d’affaires clairvoyants avaient commencé à se renseigner sur une installation dans l’île dès 1947. Le commerce d’entrepôt fut remplacé sans heurt par l’industrie manufacturière. Les hongs actifs dans le commerce d’entrepôt, Jardines, Swires, Inchcape et consorts, réorientèrent leurs activités vers l’Australasie, le Pacifique et l’Europe. Ces entreprises britanniques furent remplacées par des fabricants chinois de textile et d’autres entreprises à capitaux chinois.

Les défis posés à la gestion du gouvernement étaient considérables, et il ne fait guère de doute que seul un secteur privé libre de toute entrave et faiblement imposé pouvait réagir par les réorientations rapides de capitaux qui s’imposaient. Imaginons un instant ce qu’aurait donné une réponse britannique typique de l’après-guerre. À cette époque, le gouvernement Attlee à Londres s’employait à nationaliser des industries et à prendre le contrôle de terrains pour le développement de logements. Le taux de base de l’impôt sur le revenu pour l’exercice 1947-48 était de 45 %, le taux effectif maximal, surtaxe et impôt sur les revenus de placement compris, atteignant 147,5 %, comme indiqué précédemment. L’impôt décourageait l’innovation des entreprises. Le rationnement de la viande et d’autres denrées se poursuivit jusqu’en juillet 1954, alors qu’à Hong Kong, le poisson et les légumes frais ne furent jamais rationnés. Le gouvernement de Hong Kong continua de gérer l’importation du riz, de la viande, de la farine, du sucre et du beurre, mais tout rationnement cessa de fait en 1948 et ces activités déclinèrent en 1949.

Brève histoire des affaires monétaires de Hong Kong

Le développement de l’économie de Hong Kong après la guerre s’est concentré sur la mise en œuvre d’une approche économique fondamentale, conçue pour assurer la reconstruction la plus rapide possible et pour résister aux instabilités inhérentes à la fonction de port d’entrepôt du commerce chinois. Cette approche a été couronnée de succès, comme nous l’avons vu. Mais la question de la stabilité monétaire avait été, dans les faits, mise de côté. Bien que la monnaie fût appelée dollar, Hong Kong appartenait à la zone sterling et détenait ses réserves de change en livres sterling, auxquelles la monnaie était rattachée par un système de caisse d’émission (currency board). Il s’agissait d’un dispositif courant dans tout l’Empire, qui remontait à l’époque de l’étalon-or. Cependant, après la guerre, alors que la livre sterling était devenue une monnaie fiduciaire et que la Grande-Bretagne nationalisait des entreprises, il existait un décalage fondamental entre les facteurs d’évaluation de la monnaie au Royaume-Uni et ceux qui prévalaient dans l’économie, bien plus prospère, de Hong Kong.

Inévitablement, le succès industriel de Hong Kong a accru la demande d’immobilier commercial, financée en grande partie par l’expansion du crédit bancaire. Il en a résulté une crise immobilière et bancaire en 1961. Celle-ci s’est révélée n’être qu’un avant-goût d’une crise plus grave en 1965, lorsque le cycle du crédit de Hong Kong s’est amplifié en amont d’un problème d’inflation croissant au Royaume-Uni, entraînant une forte hausse des taux d’intérêt en livres sterling. Inévitablement, les taux de Hong Kong ont suivi, et plusieurs grandes banques ont connu des difficultés et des retraits massifs très médiatisés.

Lorsque la livre sterling a été dévaluée en 1967, le dollar de Hong Kong a été réévalué afin de compenser l’essentiel de la dévaluation. À cette date, la Grande-Bretagne avait accordé l’indépendance à la majorité de ses colonies et annonça peu après une politique de retrait de ses forces à l’est de Suez. Il était clair que les liens avec la Grande-Bretagne se relâchaient, et en 1972 le rattachement de la monnaie est passé de la livre sterling au dollar américain, où il demeure à ce jour.

Si la politique économique était un succès manifeste, la politique monétaire était exposée à deux problèmes. D’abord, les variations de l’encours du crédit bancaire exposent l’économie à un cycle de crédit d’expansion et d’effondrement. Ensuite, en arrimant fermement la monnaie à une devise étrangère, les taux d’intérêt nationaux se sont trouvés liés à ceux de la devise de rattachement, faute de quoi un arbitrage indésirable se produit. L’effet, comme nous l’avons noté, est que le cycle d’expansion et d’effondrement de la monnaie mère est adopté par la monnaie fille.

Le système de caisse d’émission a au moins écarté la tentation de financer les dépenses publiques par l’inflation, ce qui a donné au dollar une stabilité relative par rapport aux autres monnaies de la région.

Les enseignements pour tous

L’expérience de Hong Kong après la guerre montre qu’un redressement rapide après une crise économique et monétaire est tout à fait possible. L’économie de Hong Kong avait été détruite par l’occupation japonaise. Pourtant, en un mois, une nouvelle monnaie avait été émise et, à la fin de l’occupation militaire britannique huit mois plus tard, l’économie était engagée sur la voie d’une reprise durable. Fait remarquable, le seul déficit public enregistré après le coût de l’occupation navale initiale s’est élevé à 3,5 millions de dollars lors du premier exercice budgétaire.

Le contraste avec l’expérience d’après-guerre des pays développés est net. La politique de Hong Kong était guidée par l’économie classique du laissez-faire. Dans le même temps, la planification centrale et la gestion monétaire d’inspiration keynésienne étaient à la mode dans les économies des Alliés victorieux et des États européens nouvellement libérés. Nombre de ces économies se sont effondrées à la chute du rideau de fer, à un moment où Hong Kong était un centre financier et économique prospère, dont la population avait été multipliée par huit depuis la guerre.

Un facteur important du succès de Hong Kong a été un gouvernement sobre et responsable dès l’origine. Alors que d’autres nations menaient une politique de répression des marchés libres, par un maximum de planification et de contrôle et par l’imposition de taxes punitives, Hong Kong encourageait l’esprit d’entreprise. Elle avait conscience de la nécessité d’être compétitive grâce à une fiscalité faible et à une réglementation légère. Ce fut un thème des premiers budgets de Follows, repris par ses successeurs au poste de secrétaire aux Finances.

Suit une liste de points et de questions qu’on ne peut éluder, si nos futurs dirigeants des États-providence veulent imiter les politiques réussies des cadets de Hong Kong. On part du principe que la prochaine crise du crédit sera plus grave que la précédente et que les solutions étatistes initiales finiront par échouer. Il est probable que le pouvoir d’achat des monnaies fiduciaires pâtira de la propension des banques centrales à fournir des quantités illimitées de monnaie pour enrayer les faillites bancaires et commerciales généralisées. On suppose également que les besoins d’emprunt des États augmenteront du fait des conséquences économiques de la crise du crédit, malgré la hausse des taux d’intérêt, refermant solidement un piège de la dette.

Pour éviter une chute dans un effondrement total, les gouvernements devront d’urgence modifier leur comportement et traiter les questions économiques et monétaires conformément aux sept principes suivants.

• Les dirigeants de demain n’ont pas le luxe de faire progresser leurs économies contre l’opinion publique. Ils devront donc entraîner l’opinion publique avec eux afin de conserver son soutien pendant une réforme difficile. Comme cela implique de réduire les dépenses publiques autant que possible, et plus elles seront réduites, mieux ce sera, la tâche sera extrêmement ardue. Toutefois, au plus profond d’une crise, l’opinion publique est toujours réceptive aux solutions radicales, pourvu qu’elle soit convaincue de la réalité.
• Les dirigeants de demain seront mal conseillés par les économistes de l’establishment et les autres experts formés aux traditions étatistes défaillantes. Ils ne bénéficient pas de la planification constructive des cadets de Hong Kong en vue d’une renaissance économique d’après-guerre fondée sur les marchés libres. Ils devront préparer soigneusement leur approche, en respectant les leçons solides tirées de l’expérience des marchés, tout en s’opposant aux économistes de l’establishment.
• Les dirigeants de demain doivent décourager et ignorer les actions de lobbying des intérêts particuliers. Le rôle de l’État doit être redéfini : il doit œuvrer dans l’intérêt de l’ensemble des électeurs, sans avoir aucune responsabilité à l’égard des particuliers et des entreprises.
• Les gouvernements futurs doivent comprendre qu’ils ont été la source de l’instabilité économique, et non les actions du secteur privé. Ils doivent renoncer à toute tentative de planification économique.
• En conséquence, ils ne doivent pas chercher à coordonner leurs politiques économiques avec celles d’autres pays. Les forums de discussion que sont le G7, le G8 et le G20 devraient être supprimés.
• L’erreur commise par Hong Kong en matière de politique monétaire, en rattachant sa monnaie d’abord à la livre sterling puis au dollar, peut être évitée par le rétablissement d’un étalon-or rigide, assorti de limites strictes à la création de crédit bancaire. Un conseil monétaire (currency board) directement adossé à l’or est la seule solution.
• Le crédit bancaire peut être contrôlé efficacement en exigeant des actionnaires des banques agréées qu’ils acceptent une responsabilité illimitée. C’est le meilleur régulateur possible pour contenir le risque de prêt.

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