Planung für die Zeit nach dem Brexit

Der Brexit wird bis Ende nächsten Monats vollzogen sein; dann beginnen die Handelsverhandlungen mit der EU. Wichtig ist: Die Verhandlungsposition Großbritanniens hat sich enorm gestärkt, und die neue Regierung scheut sich nicht, sie zu nutzen.

Diese konservative Regierung hat ein ausgeprägteres Gefühl für politische und wirtschaftliche Richtung als Großbritannien es seit langer Zeit erlebt hat. Von der Öffentlichkeit unbemerkt wird nicht nur das Establishment, das den Brexit behindert hat, ins Abseits gedrängt werden; ein verschlankes Kabinett der Zeit nach dem Brexit wird zudem mithilfe eines Netzwerks von Sonderberatern unter der Leitung von Dominic Cummings die Zentralregierung grundlegend umgestalten, die Bürokratie verringern und die Ressourcen auf die Ziele des öffentlichen Dienstes ausrichten, statt sie für Verfahren zu vergeuden.

Es besteht jedoch ein Widerspruch. Obwohl sowohl die Regierung als auch die neu gewählten Abgeordneten zu freien Märkten neigen, werden Cummings und Johnson die staatlichen Eingriffe verstärken, um sich ihren Wahlvorteil für die Zukunft zu sichern und in einer Welt, die in den kommenden Jahrzehnten von neuen großen asiatischen Volkswirtschaften dominiert sein wird, ein geplantes Ergebnis sicherzustellen.

Es gibt zwei Unwägbarkeiten, die die neue Regierung zu Fall bringen könnten. In den kommenden Monaten wird es mit ziemlicher Sicherheit eine globale Kredit- und Systemkrise geben, die tiefgreifende Auswirkungen auf die Handelsverhandlungen haben wird. Und soweit wir das beurteilen können, tritt diese Regierung zwar zweifellos für einen schlanken Staat und freien Handel ein, doch es gibt keinen Hinweis darauf, dass sie eine in sich schlüssige Theorie von Geld und Kredit versteht.

Nachbetrachtung

Boris und die Konservativen haben die Unterhauswahl mit einer sehr guten Mehrheit gewonnen. Tatsächlich hatten die Oppositionsparteien gegen die Strategen der Tories kaum Erfolgsaussichten, denn diese bestimmten trotz einer feindseligen Presse die Deutungshoheit. Im Zentrum ihrer reibungslosen Kampagne stand Dominic Cummings, der die Brexit-Kampagne für den Austritt konzipiert und 2016 das Referendum entgegen allen Wettquoten gewonnen hatte. Es war Cummings, der dafür sorgte, dass die konservativen Brexit-Gegner sich selbst opferten: Durch den Entzug der Fraktionszugehörigkeit schrumpften die Reihen der Tories, sodass diese so verwundbar erschienen, dass die Oppositionsparteien das Erfordernis einer Zweidrittelmehrheit aufhoben und für Neuwahlen stimmten.

Es war direkt aus dem Lehrbuch von Sun Tzu: „Alle Menschen sehen die Taktiken, mit denen ich siege, doch niemand sieht die Strategie, aus der sich der Sieg entwickelt.“ Die Art und Weise, wie die Brexit-Gegner ausgeschaltet wurden, war sowohl brutal als auch öffentlich. Am 3. September gingen fünfzehn von ihnen zu einem Treffen in die Downing Street, offenbar überzeugt, dass sie sich angesichts von Johnsons parlamentarischer Mehrheit von nur einer Stimme in einer sehr starken Verhandlungsposition befänden, sei es für ein zweites Referendum oder für einen Brexit nur dem Namen nach. Cummings wies sie ab, und zwar so unverblümt, dass es an Unhöflichkeit grenzte: „Ich weiß nicht, wer Sie alle sind.“ Und sie gingen mit leeren Händen.

Beobachter hielten dies damals für selbstmörderisch, doch Cummings scheint gewusst zu haben, was er tat. Die glücklosen Rebellen hatten keinen schlüssigen Plan außer zu drohen, und ihr Bluff wurde aufgedeckt. Besser, so scheint Cummings geschlossen zu haben, die Parlamentsfraktion von Dauerrebellen zu säubern, als ihnen verpflichtet zu sein.

In den vergangenen Tagen ist viel darüber geschrieben worden, wie der Wahlsieg errungen wurde: über die Fokusgruppen, über das Zuhören bei Labour-Wählern, über den Slogan „Get Brexit Done“. Doch Sun Tzu Cummings ermunterte Labour auch, sich selbst zu Fall zu bringen. Die Tories begannen mit dem wichtigsten Anliegen der einfachen Leute, der Verbrechensbekämpfung. Dann folgte der NHS: mehr Pflegekräfte und Krankenhäuser. Das war eine sorgfältig gestellte Falle, in der die Marxisten in der Labour-Partei die Tories bei den Ausgaben bis zu offenkundig lächerlichen Größenordnungen überbieten sollten. Nachdem dieser Weg eingeschlagen war, fügten sie die Verstaatlichung von Wasser, Bahn und Breitband hinzu. Damit wusste jeder, dass die Versprechen von Labour nicht nur ein Scherz, sondern geradezu gefährlich waren. Die Versprechen der Konservativen waren gerade noch einlösbar, zumal man bereit war, ein früheres Versprechen zur Senkung der Körperschaftsteuer zu opfern.

Und jetzt?

Offensichtlich wird Großbritannien die EU am oder vor dem 31. Januar des kommenden Jahres verlassen. Das gesamte Jahr 2020 wird anschließend voraussichtlich von Handelsverhandlungen mit der EU in Anspruch genommen, die nicht verlängert werden. Die erste nennenswerte Verhandlung nach dem Brexit betrifft die Fischereipolitik und das Zugangsrecht von EU-Fischereifahrzeugen zu britischen Gewässern, das bis zum 1. Juli vereinbart werden soll und nach der Übergangsphase umzusetzen ist.[i]

Die Hoffnung, die Vertreter des Establishments in Westminster wie in Brüssel zunächst äußerten, war, dass die Konservativen mit ihrer überwältigenden Mehrheit ihre Brexit-Forderungen abschwächen würden, weil sie nicht länger der ERG verpflichtet seien, einem Bündnis von Verfechtern des freien Marktes in der konservativen Parlamentsfraktion. Dies vorausgesetzt, so das Argument, könnten die britischen Forderungen nach einer Rückkehr zur vollständigen Souveränität über die britischen Fischereigewässer im Rahmen umfassenderer Verhandlungen Kompromissen weichen. So läuft es in Brüssel immer, und das Establishment auf beiden Seiten geht davon aus, dass die Briten dieses Spiel weiterspielen werden. Doch die Brexit-Gegner haben nicht aufgepasst: Der Umgang mit den konservativen Rebellen ist die neue Verhandlungsphilosophie.

Weit davon entfernt, die große konservative Mehrheit zu nutzen, um in den Verhandlungen eine weichere Haltung einzunehmen, deuten alle Anzeichen (für diejenigen, die sich die Mühe machen hinzusehen, statt nur etwas anzunehmen) darauf hin, dass die Briten eine härtere Verhandlungslinie verfolgen werden. Sollte die EU versuchen, das Vereinigte Königreich in der Fischereifrage zu erpressen – Frankreich wäre aufgrund seiner mächtigen Fischereilobby ein naheliegender Urheber, und Spanien im Fall von Gibraltar, das mit der Fischerei nichts zu tun hat –, wären die Briten bereit, die Verhandlungen zu verlassen, denn an diesem Punkt würde die Politische Erklärung gebrochen, und zwar nicht von den Briten, sondern von der EU.

Tatsächlich hat sich die Verhandlungsmacht von der EU eindeutig auf Großbritannien verlagert. Brüssel wird es mit einer neuen Anti-Establishment-Regierung zu tun haben, die der Brüsseler Bürokratie ablehnend gegenübersteht und entschlossen ist, das Vereinigte Königreich so weit wie möglich von ihr zu befreien. Die Briten sind jetzt konzentriert, und dabei strategisch klug im Sinne Sun Tzus.

Dominic Cummings verfügt über einen außergewöhnlichen Intellekt. Sein Tutor für Alte Geschichte in Oxford, Robin Lane Fox, hielt ihn für jemanden, der in einer ganz anderen Liga spielt als Boris Johnson. Doch auch Johnson ist keineswegs ein Leichtgewicht, und da beide einen altphilologisch-historischen Hintergrund haben, arbeiten sie gut zusammen. Weitere bemerkenswerte Köpfe sind Jacob Rees-Mogg, Sajid Javid, Michael Gove, Dominic Raab und Priti Patel. Insgesamt überragen die führenden Köpfe in Johnsons Kabinett intellektuell jedes andere Kabinett der vergangenen Zeit deutlich.

Die ERG, deren Mitglieder aus dem Kreis der konservativen Abgeordneten stammen, die einen freien Markt staatlichen Eingriffen vorziehen, hat aus dem neuen Parlamentsjahrgang erheblichen Zulauf erhalten. Es hat eine deutliche Verschiebung hin zu einem marktwirtschaftlichen „One-Nation“-Konservatismus stattgefunden. Das ist nicht das, was ein arrogantes Establishment ohne Weiteres versteht oder will. In den Gängen von Westminster werden Vertreter des Establishments nun eine zusätzliche Sorge haben: die Bedrohung ihrer bürokratischen Macht und sogar ihrer Stellen. Sie sind an eine Downing Street gewöhnt, deren Zeithorizont nie mehr als wenige Tage beträgt. Künftig wird sie aktiv für die Zukunft planen.

Die neuen politischen und wirtschaftlichen Philosophien

Führende Mitglieder des neuen Kabinetts sind ihrer Überzeugung nach Freihändler. Ihre Politik befürwortet weniger staatliche Eingriffe und niedrigere Steuern, fördert unternehmerischen Ehrgeiz und ermutigt zur Vermögensbildung. Eine kleinere, auf Ergebnisse ausgerichtete Regierung wird die produktive Gesellschaft weniger belasten und zugleich die Mittel bereitstellen, um die besten öffentlichen Dienstleistungen kosteneffizient zu finanzieren. Ähnliche Absichten haben wir bereits von neu antretenden Konservativen gehört, doch diesmal ist die Entschlossenheit, sie umzusetzen, größer, und mit Cummings an der Spitze der Spads (der Sonderberater) hat das Vorhaben vielleicht bessere Erfolgsaussichten.

Wir können zwar nur vermuten, wie gut er die Vorteile freier Märkte gegenüber dem Sozialismus tatsächlich versteht, doch Boris hat einige Hinweise gegeben, dass er über gewisse Kenntnisse der betreffenden wirtschaftlichen Fragen verfügt. In einem Artikel für den Daily Telegraph vom 15. September 2017 zitierte er Bastiats Fabel vom zerbrochenen Fenster, die nur ein echter Freihändler versteht, der keynesianische Eingriffe verworfen hat[ii]. Ebenso ermutigend war seine Bemerkung bei einer privaten Veranstaltung im Juni 2018, als er sagte: „F… business“. Sie richtete sich gegen Wirtschaftslobbyisten, also jene Günstlingskapitalisten, die sich gegenüber allen anderen Vorteile verschaffen wollen.

Solche Hoffnungen werden gewöhnlich von der Realität des Regierens begraben. Es gibt jedoch eine gewisse Hoffnung, dass Großbritannien im Verlauf dieser und der nächsten Legislaturperiode die Wirtschaft schrittweise von übermäßigen staatlichen Eingriffen befreit. Cummings ist zwar auch ein Befürworter des privaten Sektors, verfolgt aber einen Managementansatz. Aus seinen Schriften wissen wir, dass er an den Einsatz von „Soft Power“ glaubt, um die Aussichten einer Nation zu verbessern. Er zitiert Thukydides, der Athen als die Schule Griechenlands bezeichnete, im Zusammenhang mit seinem Ziel, dass Großbritannien die Schule der Welt sein solle. Mit anderen Worten: Großbritannien muss ein Höchstmaß an Bildung, technologischem Know-how und unternehmerischen Chancen fördern und entwickeln, wenn es sich als Nation im Verhältnis zu den Mächten von morgen wie China und Indien weiterentwickeln will.

Nachdem er die Zügel der Regierung in die Hand genommen hat, beabsichtigt Cummings, seine Ziele durch den Abbau von Bürokratie und die Bündelung der politischen Macht in den Händen weniger Schlüsselfiguren zu finanzieren. Daher rührt seine Absicht, das Kabinett gegenüber den derzeitigen 33 Mitgliedern deutlich zu verkleinern.

Was offenbar fehlt, und sei es nur, weil das Thema noch nicht aufgekommen ist, ist ein Verständnis von Geld, vom Zusammenhang zwischen Haushalten, Handelsbilanzen, Sparern und dem Kreditzyklus. Im Allgemeinen überlassen Politiker geldpolitische Fragen der Zentralbank. Diese Regierung wird da keine Ausnahme sein. Der derzeitige Gouverneur der Bank of England soll jedoch Ende Januar in den Ruhestand gehen, ein Termin, der sich verschieben könnte, da er nun mit dem Brexit zusammenfällt. Sicher ist, dass die erforderliche Qualifikation darin bestehen wird, ein Kandidat zu sein, der in der Welt der Zentralbanken akzeptabel ist, mit anderen Worten: ein weiterer Inflationist.

Sajid Javid, der Schatzkanzler, sagt, er wolle sich zur Finanzierung von Infrastrukturausgaben verschulden und die laufenden Ausgaben zugleich streng kontrollieren. Jeder neu ins Amt kommende Finanzminister sagt etwas Ähnliches, was einen keynesianischen Ansatz im Verhältnis zwischen Staat und Gesamtwirtschaft verrät. Abgesehen davon, dass Bastiats Gleichnis vom zerbrochenen Fenster ignoriert wird, ist jede Zunahme der Staatsverschuldung, der keine Zunahme der Ersparnisse der Sparer gegenübersteht, inflationär. Wenn Javid tatsächlich glaubt, er könne laufende Ausgaben von Investitionen trennen und somit eine Politik des soliden Geldes verfolgen, versteht er Wirtschaft nicht einmal in ihren Grundzügen. Zweifellos würde Cummings diesen Einwand beiseiteschieben, mit der Begründung, dass Investitionen in die Infrastruktur, insbesondere in nördlichen Wahlkreisen, notwendig seien, um Wähler in den Regionen vollständig von Labour zu den Konservativen zu holen und das Regierungsamt für das gesamte Jahrzehnt zu sichern. Und mit der Zeit würden sie durch Mittel gedeckt, die durch eine wirksamere Verwaltung freigesetzt werden.

Das Establishment steht vor einer gewaltigen Erschütterung

Um etwas genauer zu verstehen, was die Regierung Johnson plant, müssen wir einen Schritt zurücktreten. Im Verlauf des Jahres 2019 planten Boris Johnson, Jacob Rees-Mogg und einige andere aktiv, Mrs May zu stürzen und durch Boris zu ersetzen. In der Anfangsphase fanden die Pläne in der Parlamentsfraktion wenig Unterstützung, obwohl Boris an der Basis der Konservativen äußerst beliebt war. Als Mrs May jedoch gezwungen war, den Brexit bis nach den Europawahlen im Mai zu verschieben, fegte Nigel Farage mit seiner Brexit Party bei diesen Wahlen alle anderen beiseite, und es war klar, dass die Konservativen ohne eine feste Brexit-Zusage in Westminster vernichtend geschlagen würden. Mrs May musste zurücktreten, Johnsons Kampagne gewann an Schwung, und im Juli wurde er Premierminister.

Drei Tage vor seinem Amtsantritt als Premierminister lud Johnson Dominic Cummings und dessen ursprüngliches Vote-Leave-Team ein, erneut mit ihm zusammenzuarbeiten, um den Brexit umzusetzen.[iii] Cummings wurde zum Special Adviser (Spad) des Premierministers ernannt und ist nun der leitende Spad, der alle Spads der Minister in der gesamten Regierung steuert. Ein ehemaliger hochrangiger Beamter formulierte es so: „Mr Cummings teilte allen Spads in Whitehall mit, er sei nun faktisch ihr Vorgesetzter und nicht mehr ihre Minister.“[iv] Es ist keine Übertreibung zu sagen, dass Cummings heute mehr Kontrolle über den ständigen öffentlichen Dienst ausübt als jeder Staatssekretär (Permanent Secretary) und zugleich ein hohes Maß an Kontrolle über die gewählten Politiker, die zu Ministern ernannt wurden.

Mit Johnsons Unterstützung hat Cummings Pläne für eine radikale Reform des Establishments. In einem Vortrag am Institute for Public Policy Research im Jahr 2014 sagte er, zu seinen Wünschen gehörten Regeländerungen, die es ermöglichen sollten, dass Minister aus dem House of Lords im House of Commons befragt werden können. Er war der Ansicht, das Kabinett solle von rund dreißig Ministern auf sechs oder sieben verkleinert werden. Als er Michael Goves Spad im Bildungsministerium war, wollte er Reformen durchsetzen, damit weniger Geld in Verfahren und mehr in Ziele fließt, doch es fehlte ihm die Macht für eine umfassende Reform. Soweit er es vermochte, stellte er sicher, dass die Ausgaben in Verbesserungen des Bildungssystems flossen statt in die Fantasieprojekte von Ministern, von denen Gove, was ihm zugutegehalten sei, im Allgemeinen frei war. Cummings’ strategischer Erfolg im Bildungsministerium soll nun auf alle Ministerien ausgedehnt werden, und die eingesparten Mittel dürften beträchtlich sein, genug, um die Ausgabenziele zu erreichen und zu gegebener Zeit Steuersenkungen zu finanzieren.

Das Problem des öffentlichen Dienstes besteht darin, dass er in den Blair-Jahren übermäßig bürokratisch wurde. Tony Blairs Regierung zahlte enorme Summen an Unternehmensberatungen, damit diese Verbesserungen empfehlen und umsetzen. Leider wurden die Zahlungen an die Berater an die Dauer ihrer Aufträge gekoppelt, die durch detaillierte und verfahrenslastige Kontrollmechanismen bei sämtlichen Staatsausgaben verlängert wurde. Dies erstreckte sich auch auf Aufträge an den Privatsektor und erzwang enorme Bürokratie bei Projekten wie HS2 (der Hochgeschwindigkeitsstrecke von London in den Norden), das bereits jetzt, bevor auch nur ein Gleis verlegt wurde, erheblich über dem Budget liegen dürfte. Eine einfache Aufgabe, die eigentlich im unteren Hunderterbereich kosten sollte, kostet dann Tausende.

Wie Cummings in seiner Rede vor dem Progressive Policy Think Tank im November 2014 darlegte, begünstigt die Personalpolitik im öffentlichen Dienst das Scheitern.[v] Es gibt kaum Anreize, Regulierung abzubauen, und keinen Anreiz zu sparen, weil das Finanzministerium vor allem an Macht über das System interessiert ist. Cummings zufolge sind Beamte für das, was sie tun sollen, überbezahlt, interessieren sich für Verfahren und den Ausbau ihres Einflussbereichs und übernehmen nie die Verantwortung, wenn etwas schiefgeht, was häufiger der Fall ist als nicht.

Wenn Cummings sich durchsetzt (und er ist der mächtigste Akteur in der neuen Regierung), wird der öffentliche Dienst erhebliche Veränderungen erleben, die zu weniger bürokratischer Verschwendung und besseren Entscheidungen führen. Die allumfassende Macht des Finanzministeriums wird gebrochen werden. Nach dem Brexit ist zudem ein radikal verkleinertes Kabinett zu erwarten, das mehr Kontrolle im Zentrum der Regierung bündelt, während zugleich Macht vom Westminster-Establishment an die Regionen übertragen werden dürfte. Es wird eine Wahlrechtsreform folgen, mit einer geplanten Verringerung der Westminster-Sitze von 650 auf 600, was die Konservativen begünstigt, sowie der Aufhebung des Fixed-Term Parliaments Act. Auch eine Reform des House of Lords steht angesichts von dessen Taktik zur Blockade des Brexit wahrscheinlich auf der Tagesordnung.

Das Establishment hat verloren und wird hart bestraft werden. Einfluss und Kosten der Bürokratie werden beschnitten, und die frei werdenden Mittel werden auf die eigentlichen Ziele (Polizei, Pflegekräfte, Krankenhäuser usw.) und auf Steuersenkungen verteilt. Das Ziel ist, das Pareto-Verhältnis umzukehren, bei dem 80 % für Verfahren und nur 20 % für die eigentlichen Ziele ausgegeben werden. Gelingt dies, werden sich die Aussichten Großbritanniens im Vergleich zu anderen EU-Staaten, die durch ihre Bürokratie gebunden sind, erheblich verbessern.

Öffentliche Investitionspolitik

Obwohl führende Minister im Grunde Freihändler sind, werden die Interventionspläne der Regierung ihre Rolle in der Wirtschaft ausweiten. Die engste Parallele ist wohl China, wo die Regierung Privatpersonen und ihren Unternehmen mit Fünfjahresplänen einen Rahmen für ihre Entwicklung vorgibt. Anstelle von Fünfjahresplänen arbeitet die Regierung hier nach einem fünfjährigen Wahlzyklus, ohne Gewissheit, dass sie im Amt bleibt. Die erste Priorität wird sein, Infrastruktur und regionale Verwaltungszentren in den Norden zu bringen, mit besonderem Schwerpunkt auf den neu gewonnenen Wahlkreisen, um künftige Loyalität zu sichern.

Verkehr, besseres Breitband und besserer Mobilfunkempfang stehen auf der Agenda. Staatliche Forschungsförderung soll es ermöglichen, Technologiezentren außerhalb des Dreiecks London–Oxford–Cambridge anzusiedeln und die nordenglischen Universitäten zu stärken. Cummings gilt als Befürworter, die US-amerikanische Advanced Projects Research Agency, die zur Entwicklung militärischer Technologie geschaffen wurde, durch ein britisches Gegenstück mit breiterer kommerzieller Zielsetzung nachzubilden.

Johnson ist zudem ein engagierter Befürworter von Freihäfen, in denen Waren ohne Zahlung von Zöllen ein- und ausgeführt werden können. Unternehmen, die in einem als Freihafen ausgewiesenen Gebiet tätig sind, profitieren außerdem von zollfreien Einfuhren und von einem Clustereffekt, da sie weitere Unternehmen anziehen. Freihäfen, zu denen auch Flughäfen zählen, sind ein einfaches Mittel zur gezielten Förderung der lokalen Entwicklung.

Während der Handelsverhandlungen steht eine Kreditkrise bevor

Die Pläne von Johnson und Cummings sind vielversprechend, doch ein weiterer exogener Faktor dürfte sie gefährden. Der globale Kreditzyklus scheint zu drehen, und damit wird eine systemische Krise einhergehen.

Es gibt Anzeichen, etwa die Repo-Krise in New York und wachsende Probleme bei Banken in der Eurozone, dass die periodische Kreditkrise, die stets auf eine Phase der Kreditexpansion folgt, unmittelbar bevorsteht. Bricht sie vor dem 31. Januar aus, wird die Regierung zweifellos unter Druck geraten, den Brexit auszusetzen. Insbesondere die Bank of England und die Beamten im Finanzministerium werden mit ziemlicher Sicherheit versuchen, die Regierung zu einer Verlängerung der Übergangsphase und sogar zu einer Rücknahme des Brexit zu bewegen. Mit Johnson und Cummings an der Spitze ist eine Verzögerung des Brexit jedoch unwahrscheinlich. Dennoch könnte Großbritannien im Fall einer Bankenkrise in der EU während der Verhandlungsphase nach dem Brexit weiterhin vertraglichen Verpflichtungen gegenüber der EU unterliegen. Es besteht kaum ein Zweifel, dass dies ein enormes Durcheinander wäre, das den Kurs der geplanten Staatsausgaben wahrscheinlich untergraben würde.

Dann beginnt das Schuldzuweisungsspiel. Nachdem Großbritannien gezeigt hat, dass man das Hotel California doch verlassen kann, dürfte der politische Zusammenhalt der EU-Mitgliedstaaten an der wirtschaftlichen Realität mit ziemlicher Sicherheit zerbrechen. Vernünftigerweise wäre zu erwarten, dass wachsende Probleme eine realistischere EU-Politik in Bezug auf den Brexit und die Handelsverhandlungen fördern. Doch das Verhältnis der EU-Würdenträger zur Realität ist allenfalls flüchtig, sodass man unter diesen Umständen mit einem Scheitern der Gespräche rechnen sollte.

Kommt es also zu einer globalen oder europäischen Kredit- und Systemkrise, wird ein sogenannter No-Deal-Brexit wahrscheinlicher. Die neue konservative Regierung, die ohnehin dem Freihandel zuneigt, dürfte das kaum beunruhigen. Es ist einfach gute Politik, jemand anderen als Schuldigen zu haben.

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