Handelsabkommen – ein globales Thema

Der jährliche Parteitag der Konservativen begann am vergangenen Sonntag, und der Schwerpunkt der Medien lag überwiegend auf der Haltung der Regierung zum Brexit.

Das ist kaum überraschend, denn Frau May hält sich bedeckt und vermeidet es, durch Verhandlungen in der Öffentlichkeit einen öffentlichen Streit mit der EU anzufachen. Die einzige belastbare Neuigkeit war, dass Artikel 50, mit dem Großbritannien der EU offiziell seinen Austritt mitteilt, bis Ende März ausgelöst werden soll, also noch vor Ende dieses Steuerjahres.

Beim Brexit geht es vor allem um Handelsabkommen, weshalb die Großunternehmen heftig lobbyieren und EU-Funktionäre ihre strafende Rhetorik verschärfen. In den USA hat auch Donald Trump seine Rhetorik zum Handel verschärft und gedroht, NAFTA aufzukündigen und die Transpazifische Partnerschaft nicht zu ratifizieren. Außerdem griff er China an und warf dem Land vor, amerikanische Produktion und Arbeitsplätze zu stehlen. Man sollte nie glauben, was ein Politiker im Wahlkampf sagt, um Stimmen zu gewinnen, doch Trump scheint zumindest den Unmut der Wähler in der Handelsfrage erkannt zu haben.

Dieser Artikel befasst sich mit der Theorie des Handels und kommt zu dem Schluss, dass der Freihandel und nicht die Förderung von Partikularinteressen das klare wirtschaftspolitische Ziel sein sollte. Er folgert jedoch auch, dass unterschiedliche Ansätze in dieser heiklen Frage die Spaltung des Welthandels in zwei getrennte Stränge verstärken könnten: auf der einen Seite die schnell wachsenden Schwellenländer, auf der anderen eine zunehmend träge alte Ordnung.

Korngesetze und Smoot-Hawley

Der Freihandel wurde in Großbritannien erstmals zu einem politischen Thema, als der Importation Act von 1815, der Zölle auf eingeführtes Getreide erhob, zu künstlich hohen Getreidepreisen führte und damit die Grundbesitzer auf Kosten der Armen begünstigte. Dieses Gesetz wurde durch den Importation Act von 1846 aufgehoben. Diese Gesetze waren als Korngesetz bzw. als dessen Aufhebung bekannt.

Die Debatte vor dem Gesetz von 1815 findet heute ihr Echo: Produzenten versuchen stets, ausländische Wettbewerber zu benachteiligen, zum Nachteil der Verbraucher. Es gibt jedoch allen Grund zu der Annahme, dass die Abschaffung von Handelsschranken und Zöllen für heutige Volkswirtschaften ebenso vorteilhaft wäre, wie es der Importation Act von 1846 damals für Großbritannien und die Weltwirtschaft war. Trifft dies zu, behindern Handelsbeschränkungen und Zölle gleichermaßen den wirtschaftlichen Fortschritt, und jedes Land, das umfassendere Handelsbeschränkungen einführt, verfolgt daher bewusst eine Politik der Arbeitslosigkeit. Als Beleg dafür, dass dies tatsächlich zutrifft, genügt der Blick auf die katastrophale Einführung des Smoot-Hawley-Gesetzes von 1930 in den USA.

Den Erfolg Amerikas in den 1920er Jahren führten viele damalige Politiker auf die früheren Schutzzollgesetze zurück, namentlich den Fordney-McCumber-Zolltarif von 1922. Die Ökonomen jener Zeit, die man als vorkeynesianisch einordnen muss, sahen dies völlig anders als die politische Klasse: Die zwanziger Jahre hätten trotz Fordney-McCumber geboomt, nicht wegen dieses Gesetzes. Als 1.028 Ökonomen Präsident Hoover schriftlich aufforderten, gegen Smoot-Hawley sein Veto einzulegen, schlug er den Rat in den Wind und unterzeichnete das Gesetz, da es mit seiner „Hochlohnpolitik“ für amerikanische Arbeitnehmer im Einklang stand. Heutige Wirtschaftshistoriker neigen dazu, Smoot-Hawley herunterzuspielen, und konzentrieren sich stattdessen auf den Börsencrash und Irving Fishers Erklärung der Schulden-Deflation für den Zusammenbruch von etwa 9.000 Banken. Im Rückblick führten Keynesianer wie JK Galbraith die Depression auf den Börsenkrach an der Wall Street, den daraus folgenden Einbruch der Investitionsausgaben und den Zusammenbruch der Verbrauchernachfrage zurück.

Dies waren kurzsichtige Fehler, die nur einen Teil der Geschichte widerspiegeln. Der amerikanische Protektionismus rief Vergeltungsmaßnahmen der wichtigsten Handelspartner hervor, und amerikanische Hersteller stellten fest, dass die von der eigenen Regierung auf eingeführte Rohstoffe und Halbfertigwaren erhobenen Zölle ihre Waren unerschwinglich machten und sie aus dem Geschäft drängten. Die Folge war eine Welle von Insolvenzen in der Industrie und eine starke Schrumpfung des Binnen- wie des internationalen Handels. Letztlich ist der Welthandel Schätzungen zufolge zwischen 1929 und 1934 von 35,6 Mrd. US-Dollar auf weniger als 12 Mrd. US-Dollar zurückgegangen.¹

Die Auswirkungen auf die Rohstoffpreise waren katastrophal. Statt die amerikanischen Landwirte zu schützen, was für Präsident Hoover ein wichtiges Anliegen war, brachte der Einbruch der Getreidepreise in den Jahren 1930 bis 1932 (die bereits während der gesamten zwanziger Jahre gefallen waren) nicht nur den Bauern in Amerika, sondern in der ganzen Welt große Not. Weizen, der 1920 mit 2,45 US-Dollar je Bushel seinen Höchststand erreicht hatte, fiel 1932 auf einen Tiefstand von 49 Cent. Es kann kaum ein Zweifel bestehen, dass die Handelsbeschränkungen durch die hohen Zölle des Smoot-Hawley-Gesetzes von 1930 wesentlich dazu beitrugen, die Große Depression zu verschärfen, die Rohstoffpreise zu drücken und Landwirte, Handelsunternehmen und Banken in den Bankrott zu treiben.

Handelstheorie heute

Die Lehren der Handelsgeschichte und ihre glaubwürdigen Erklärungen, von Großbritanniens Korngesetzen bis zu Amerikas Smoot-Hawley-Gesetz, werden von den heutigen Makroökonomen größtenteils ignoriert. Politiker führen Handelsdefizite instinktiv auf unfaire ausländische Konkurrenz zurück, obwohl Handelsdefizite in Wirklichkeit das Ergebnis von Kreditausweitung, rückläufiger Sparquote und staatlichen Defiziten sind. Deshalb erinnert Donald Trumps Unkenntnis in Handelsfragen an die verheerenden Fehleinschätzungen von Präsident Hoover im Jahr 1930. Politiker können sich den Schutz von Arbeitsplätzen nur auf der Grundlage eines Verständnisses der Effekte erster Ordnung vorstellen und zeigen dabei eine gedankenlose Ahnungslosigkeit gegenüber den weiteren Folgen.

Heute liegen die Dinge insofern anders, als es eine Welthandelsorganisation gibt, die Regeln aufstellt, welche, wenig überraschend, vor allem von Amerika, gefolgt von der EU, missachtet werden. Dies hat zu einer Welt mit zwei Geschwindigkeiten geführt, in der Amerika und die EU den internationalen Handel tendenziell nur eingeschränkt zulassen, während die Schwellenländer untereinander vergleichsweise frei Handel treiben. Es ist nicht schwer zu erraten, welche dieser beiden Gruppen schneller wächst als die andere.

Ein weiterer Unterschied besteht darin, dass sich die Wirtschaftswissenschaft von der Klassik zur Neoklassik gewandelt hat, wodurch sich auch die Expertenberatung der Politiker verändert hat. Man sollte nicht erwarten, dass 1.028 Ökonomen Präsident Trump (oder Clinton) schreiben und vor den schädlichen Folgen von Handelsbeschränkungen warnen, wie sie es bei Präsident Hoover taten. In der EU werden die Vorteile des Freihandels nur zwischen den Mitgliedstaaten anerkannt, doch wie sich ihre Handels-DNA vom Rest der Welt unterscheidet, wird weder hinterfragt noch erklärt. Aus diesem Durcheinander tritt Großbritannien hervor, das mit dem Brexit dafür gestimmt hat, in Handelsfragen aus der Reihe zu tanzen.

Leider wirkt die britische politische Klasse mit relativ wenigen Ausnahmen in handelspolitischen Fragen ebenso ahnungslos wie Donald Trump. Politiker lassen sich eher von Lobbyarbeit betreibenden Unternehmen überzeugen, denen es vor allem um den Schutz ihrer eigenen Märkte und Gewinnmargen geht, als von ökonomischer Vernunft. Politische Berater und Beamte sind in der Regel eingeschriebene Mitglieder des Keynesianischen Clubs und glauben, dass sich alle wirtschaftlichen Probleme durch eine Nachfragesteuerung in der Binnenwirtschaft lösen lassen, indem das Verbrauchervertrauen gefördert wird.

Die britische Position

Mit allen institutionellen Voreingenommenheiten ihres Amtes und dem Einfluss der Industrielobby ausgesetzt, wird Premierministerin May in Kürze Handelsverhandlungen mit der EU aufnehmen. Vorerst hält sie sich bedeckt und lässt sich weder von der Presse noch von den Abgeordneten der eigenen Fraktion aus der Reserve locken. Das ist vernünftig, wenn sie lediglich dem Druck der Lobbyisten widersteht und ein klares Ziel vor Augen hat.

Das ist durchaus möglich, aber wir können es nicht wissen, und wir dürfen nicht vergessen, dass die Mehrheit des britischen Kabinetts fest zum Establishment gehört. Dennoch können wir davon ausgehen, dass ihre beiden Brexit-Minister im Stillen auf freie oder relativ freie Handelsabkommen mit dem Commonwealth, China und einer Reihe weiterer Kandidaten hinarbeiten, die sie mit offenen Armen empfangen werden.

Dies wurde teilweise von Liam Fox, dem Minister für internationalen Handel, bestätigt, der in seiner Rede auf dem Parteitag erklärte, bestehende Handelsabkommen zwischen anderen Ländern und der EU würden am Tag des Brexit einfach auf das Vereinigte Königreich übertragen. Neuseeland hat sogar angeboten, Großbritannien seine eigenen Handelsunterhändler zur Verfügung zu stellen, um die Verhandlungen mit anderen Staaten zu beschleunigen. Nach den Meistbegünstigungsregeln der Welthandelsorganisation müsste Großbritannien dann seinen übrigen Handelspartnern, einschließlich der EU, ähnliche Konditionen anbieten, was darauf hindeutet, dass Großbritannien ohne Weiteres zu einer Freihandelszone werden kann.

Es liegt nicht im wirtschaftlichen Interesse der EU, einen Freihandelsvorschlag des Vereinigten Königreichs abzulehnen, da die übrigen EU-Länder Nettoexporteure nach Großbritannien sind. Die EU könnte einen britischen Handelsvorschlag jedoch durchaus aus rein politischen Gründen ablehnen, weil Brüssel andere Mitgliedstaaten davon abhalten will, dem britischen Beispiel zu folgen und sich für den Austritt aus der Union zu entscheiden.

Sollte dies der Fall sein, wäre nicht alles verloren, denn Großbritannien könnte die Körperschaftsteuer mühelos senken, um in Großbritannien ansässige multinationale Unternehmen und Exporteure für Verluste infolge der Unnachgiebigkeit der EU zu entschädigen. Mit einer Kombination aus einigen wichtigen Freihandelsabkommen, die sich sehr schnell unterzeichnen lassen, und dem Instrument der Steuerpolitik kann Großbritannien seinen EU-Partnern faktisch ein Friss-oder-stirb-Angebot machen. Das wäre weitaus wirksamer und praktikabler, als ein komplexes Handelsabkommen auszuhandeln, das die politische Unterstützung aller 27 übrigen EU-Staaten erfordert.

Die Kritiker des Brexit und die Lobbyunternehmen übersehen zudem einen entscheidenden Punkt. Die EU ist ein gescheitertes Projekt und versinkt aller Wahrscheinlichkeit nach in einem schwarzen Loch, das sie selbst geschaffen hat. Wir alle wissen, dass das Bankensystem in der Eurozone in großen Schwierigkeiten steckt, doch nur wenige machen sich die Mühe, der Sache weiter nachzugehen. Die Banken sind lediglich der Überbringer der Nachricht. Die italienische, die spanische und die französische Wirtschaft befinden sich in einem ernsten Niedergang, von Portugal und Griechenland ganz zu schweigen. Man kann die Banken also nach Belieben sanieren, das zugrunde liegende Problem wird dadurch nicht gelöst.

Wenn diese Wahrheiten immer deutlicher zutage treten, werden britische Unternehmen, die derzeit für den Zugang zu den EU-Märkten Lobbyarbeit betreiben, feststellen, dass sie ihre Zeit vergeudet haben. Aus diesem Grund könnte eine Verzögerung bei der Auslösung von Artikel 50 bis März nächsten Jahres Großbritanniens Verhandlungsposition angesichts des wirtschaftlichen Niedergangs der EU stärken.

Zwei Wege im Welthandel

Wir müssen auf das Thema zweier gegensätzlicher Ansätze im Welthandel zurückkommen: Schwellenländer handeln freier als die USA und die EU mit ihren Zollschranken. In der Vergangenheit waren die Schwellenländer erheblich benachteiligt, da ihnen der Zugang zu den amerikanischen und europäischen Märkten oft aus fadenscheinigen Gründen verwehrt wurde. Ihre Lage glich derjenigen der Nationen nach dem Ersten Weltkrieg, die durch den Krieg verarmt waren und nicht in der Lage waren, auf die amerikanische Zollgesetzgebung, den Fordney-McCumber Tariff von 1922, mit Vergeltungsmaßnahmen zu reagieren.

Das handelspolitische Kräfteverhältnis hat sich heute deutlich verschoben: Die Schwellenländer handeln zunehmend untereinander und sind weniger vom Handel mit den USA abhängig. Darüber hinaus garantiert die Welthandelsorganisation sowohl gegenüber der EU als auch gegenüber den USA, dass der Großteil der erhobenen Zölle weit unter den Strafsätzen von Smoot-Hawley liegt.

China hat eine Vielzahl eigener Freihandelsabkommen geschlossen, von denen die wichtigsten die ASEAN-China-Freihandelszone und die Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit sind. Es besteht kaum Zweifel, dass China und seine Freihandelspartner den amerikanischen Handelsansatz zunehmend ablehnen und sich vom amerikanischen Einflussbereich entfernen. Darüber hinaus besteht für die USA und die EU die Gefahr, dass ihr protektionistischer Handelsansatz ihre eigene Wirtschaftsleistung beeinträchtigt, wahrscheinlich stärker, als ihnen bewusst ist.

Dies wird die USA und die EU nicht daran hindern, ihre Autarkie zu verstärken: Erstere betrachten den Rest der Welt als ausschließlich dazu da, ihren Anweisungen zu folgen, und Letztere hegt einen Groll gegen jeden Handel, der sich ihrer Kontrolle entzieht. Dadurch fließen unweigerlich geopolitische Faktoren in das Thema ein. Da Washington in seiner geopolitischen Strategie bereits in der Defensive ist, wird es nicht wollen, dass das Vereinigte Königreich Freihandelsabkommen mit China und möglicherweise zu gegebener Zeit auch mit Russland schließt. Ein wesentliches Anliegen ist, dass der Handel mit diesen Partnern aus aufstrebenden Märkten den Dollar zunehmend ins Abseits drängen und die Interessen seiner Gegner fördern wird. Das Vereinigte Königreich tut dies bereits, indem es den Yuan-Handel in London fördert.

Hinter den Kulissen wird Amerika Großbritannien mit Sicherheit davon abbringen wollen, den Weg des Freihandels zu beschreiten. Die Freihändler in der britischen Regierung stehen daher einem Establishment gegenüber, das für Ratschläge und Drohungen von Interessengruppen empfänglich ist, darunter die EU, die USA und lobbyierende multinationale Konzerne, die von amerikanischen Interessen dominiert werden. Neoklassische Ökonomen und die Politiker, die sie beraten, können das Kontrafaktische nicht beurteilen. Daher sind sie sich des durch diesen Ansatz verursachten Schadens in der Regel nicht bewusst und werden sich nicht für den Freihandel aussprechen.

Die Versuchung wird darin bestehen, eine Art Kompromiss zu finden. Doch die eigentliche Entscheidung, vor der Großbritannien steht, ist eine Entscheidung zwischen Schwarz und Weiß: entweder am alten, absterbenden imperialistischen Modell festzuhalten oder sich dem Neuen anzuschließen und den Freihandel als allgemeinen wirtschaftlichen Nutzen für alle zu begreifen.

ⁱClough, Shephard and Cole, Economic History of Europe (Boston, DC Heath & Co 1941)

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